Главная Обратная связь

Дисциплины:






У теорії фінансів і фінансового права



№ з/п Країни Автори Визначення фінансово-правової категорії “видатки”
1. СРСР В. Безчеревних, С. Ципкін Планомірне використання радянською державою коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів на створення матеріально-технічної бази комунізму, задоволення постійно зростаючих матеріальних і культурних потреб народу, зміцнення обороноздатності країни.
Ю. Ровинський Чітко регламентований і планомірний процес цільового використання мобілізованих державою коштів для забезпечення виконання нею своїх функцій. Прямі безповоротні асигнування з бюджету.
2. Україна Є. Алісов Урегульовані нормами права суспільні відносини, пов’язані з планомірним використанням державних грошових ресурсів з метою матеріального забезпечення процесу розширеного відтворення, утримання соціальної сфери, обороноздатності та державного управління.
Л. Воронова Засновані на фінансово-правових нормах прямі планові витрати держави і органів місцевого самоврядування, які пов’язані з їх функціонуванням, покриваються за рахунок асигнувань і незалежно від спрямування здійснюються на засадах, встановлених державою. Затрати держави, які виражають врегульовані правовими нормами економічні відносини, що складаються при розподілі та використанні коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів і забезпечують їх безперервне функціонування.
3. Росія Н. Хімічева та колектив авторів Конкретні суми витрат держави і муніципальних утворень. Складова фінансової діяльності держави і муніципальних утворень щодо використання коштів, які перебувають у їх власності та розпорядженні. Завершальний етап реалізації державного та місцевих бюджетів, бюджетів позабюджетних фондів і фінансових планів підприємств. Використання виділених коштів їх отримувачами.
О. Горбунова Врегульована нормами фінансового права діяльність держави щодо витрачання коштів різноманітних грошових фондів для реального забезпечення фінансовими ресурсами виконання завдань і функцій, які стоять перед державою у кожний конкретний період.
О. Грачова Врегульована нормами фінансового права діяльність держави щодо витрачання коштів грошових фондів.
С. Запольський Процес виділення і використання фінансових ресурсів з бюджетів різних рівнів і державних позабюджетних фондів. Сукупність суспільних відносин, пов’язаних з фінансуванням державних і муніципальних видатків. Врегульована нормами права діяльність держави (органів місцевого самоврядування* щодо розпорядження коштами централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою забезпечення виконання завдань і функцій держави і органів місцевого самоврядування.
М. Карасьова Публічні безперервні витрати держави і муніципальних утворень у вигляді чітко опосередкованих нормами права економічних відносин з приводу розподілу та використання коштів централізованих грошових фондів з метою забезпечення виконання завдань і функцій держави (Російської Федерації, її суб’єктів і муніципальних утворень*. Фінансово-правова категорія, що виражає врегульовані правовими нормами економічні відносини з приводу розподілу й використання централізованих грошових фондів; бюджетні видатки лише на правовій основі забезпечують безперебійне фінансування виконання завдань і функцій держави та муніципальних утворень.
4. Польща Я. Осташевскі Фінансове відображення публічних завдань (передбачених законодавством або гарантованих Конституцією Республіки Польща*, що реалізуються державними органами влади та органами місцевого самоврядування.
5. Німеччина Ч. Бланкарт Трансферти, державні послуги та суспільні товари.
6. Чехія Б. Гамернікова, A. Маятова Потік коштів державного бюджету, які виділяються на запровадження системи фіскальних функцій держави за принципом безповоротності та безвідплатності.

 



Як видно з наведеної таблиці, серед теоретиків фінансової науки не існує єдиного розуміння фінансово-правової категорії “видатки”: одні з них вважають, що це діяльність держави щодо витрачання коштів грошових фондів, а інші – що це сукупність суспільних відносин, пов’язаних з фінансуванням державних і муніципальних видатків, а також безперервні витрати держави або муніципальних утворень у вигляді економічних відносин з приводу розподілу й використання коштів централізованих грошових фондів, тощо.

На нашу думку, з метою забезпечення єдиного підходу до визначення розглядуваного поняття і як підсумок проведеного дослідження, доцільно запропонувати такі дефініції:

– видатки – це суспільні відносини, пов’язані з виділенням (переданням* фінансових ресурсів з бюджетів різних рівнів, позабюджетних фондів, доходів юридичних і фізичних осіб, які перебувають у їх власності та розпорядженні;

– публічні видатки – врегульовані нормами права суспільні відносини з приводу здійснення державою, органами місцевого самоврядування, державними позабюджетними фондами та іншими організаційними утвореннями асигнувань з централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою реалізації публічних інтересів держави;

– державні (місцеві* видатки – врегульовані нормами права суспільні відносини з приводу здійснення державою або органами місцевого самоврядування асигнувань з мобілізованих централізованих грошових фондів з метою забезпечення реалізації завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування, які здійснюються за принципами безповоротності та безвідплатності.

Цікаво відзначити, що, починаючи з 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення, майже у всіх підручниках з фінансового права розділи, присвячені правовому регулюванню видатків, стали розміщуватися після розділів, присвячених державним доходам[10]. Ця зміна у послідовності викладення матеріалу, можливо, пояснюється стрімким розвитком таких інститутів фінансового права, як податкове право та інститут неподаткових доходів держави і місцевого самоврядування.

Проте, зміна в послідовності викладення матеріалу не зменшує важливості дослідження правової категорії публічних видатків, яка в останні десять років зазнала суттєвих змін, а її зміст значно розширився у сучасних умовах формування нових економічних і політичних відносин в Україні та інших державах – колишніх республіках СРСР. Звертаючи на це увагу, Н.І. Хімічева у 1998 р. відзначала, що “сьогодні важко знайти фінансово-правову проблему, яка б не була актуальною для вивчення, але серед них є такі, актуальність яких проявлена особливо гостро. До них належать фінансово-правові проблеми інституту державних та муніципальних видатків... Але якщо питання доходів в сучасній юридичній науці сьогодні отримали досить значне відображення (хоча багато які з них потребують ще посилення в теоретичній розробці*, то питанням видатків такої уваги приділено не було”[11]. В інших своїх роботах Н.І. Хімічева звертає увагу на публічний характер державних видатків[12]. Вона також зазначає, що категорію державних видатків можна розглядати в кількох аспектах: 1* у матеріальному, тобто як конкретні суми витрат держави, що здійснюються з метою виконання державою своїх функцій та завдань; 2* в організаційному та юридичному аспектах [13].

Однак категорія “державні видатки” і сьогодні не має законодавчого визначення. Зростання ролі правового регулювання у сфері державних та місцевих видатків призвело до розробки нового бюджетного законодавства в багатьох країнах СНД та Україні. У зв’язку з цим з’явилося законодавче визначення категорії “бюджетні видатки”. В Україні відповідно до п.13 ст. 2 Бюджетного кодексу України видатки бюджету визначені як “кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. До видатків бюджету не належать: погашення основної суми боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надміру сплачених до бюджету сум податків і зборів та інших доходів бюджету, проведення їх бюджетного відшкодування». Але поряд із цим визначенням у ст. 2 у п.14 також наводиться визначення іншого поняття, а саме – “витрати бюджету”, під якими розуміються “видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу, надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів”. На нашу думку, введення в законодавство України терміна “витрати бюджету” поряд з терміном “видатки бюджету” є не дуже вдалим з декількох причин.

Використання двох термінів – “видатки” та “витрати” – стосовно процесу витрачання грошових фондів коштів розмиває різницю між: 1* процесом безпосереднього використання або передачі у вигляді трансфертів фінансових ресурсів у державі; 2* процесом нарахування грошових сум, які підлягають подальшому використанню (або передачі*; 3* процесом використання не фінансових (натуральних* ресурсів. А це, у свою чергу, “розмиває” межі між фінансовою та нефінансовою діяльністю у державі і робить норми правового регулювання у сфері фінансів нечіткими і навіть неоднозначними.

Так, введення двох зазначених термінів у Бюджетному кодексі України призвело до нечіткого розуміння операцій, пов’язаних із використанням грошових коштів бюджетів. Прикладом цього є вживання терміна “витрати” замість терміна “видатки” не тільки у статтях, які стосуються погашення основної суми боргу держави або місцевого самоврядування, але й у статтях, які регулюють: 1* використання коштів спеціального фонду бюджету, що не можуть спрямовуватися на погашення такого боргу (п. 4 ст. 23 Бюджетного кодексу України*; 2* використання всіх взагалі коштів державного бюджету (підпункт “б” пункту 1 частини першої ст. 38*. Тому ми вважаємо, що необхідно відмовитися від вживання терміна “бюджетні витрати” або внести відповідні узгодження, зміни до Бюджетного кодексу України стосовно суті та правової природи бюджетних видатків.

Категорія “бюджетні видатки” має законодавче визначення і в Бюджетному кодексі Російської Федерації: бюджетні видатки визначаються у ст. 6 як “грошові кошти, передбачені в бюджеті відповідного рівня для фінансування завдань та функцій органів державної влади та місцевого самоврядування”. Російський учений-юрист Ю.О. Крохіна, розглядаючи бюджетні видатки як об’єкт правовідносин федеральної держави, критикує це визначення. Зокрема, вона зазначає: “На жаль, законодавча дефініція далеко не досконала. По-перше, дане визначення необґрунтовано звужує коло учасників правовідносин у сфері бюджетних видатків, оскільки у відносини вступають сама держава чи її суб’єкти (які є суб’єктами бюджетного права* у особі відповідних органів... По-друге, Бюджетний кодекс Російської Федерації розкриває лише матеріальний зміст видатків бюджету. Безумовно, таке розуміння має значення, наприклад, для обліку бюджетних коштів, аналізу здійснених видатків та планування їх перспективи, але не показує всієї суті бюджетних видатків” [14].

Замість наведеного у законодавстві Російської Федерації визначення Ю.О. Крохіна пропонує інше і визначає видатки державного бюджету таким чином: “Видатки державного бюджету – це публічні і такі, які не утворюють та не погашають фінансових вимог, безперервні затрати держави у вигляді суворо опосередкованих нормами права економічних відносин щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою забезпечення завдань та функцій держави (Російської Федерації та її суб’єктів*”[15].

Отже, Ю.О. Крохіна визначає видатки державного бюджету через поняття “затрати держави”. При цьому під затратами держави розуміються певні економічні відносини щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, опосередковані нормами права. Таким чином, Ю.О. Крохіна зосереджує увагу на організаційному аспекті поняття видатків державного бюджету, ототожнюючи їх з певними економічними відносинами, які урегульовані нормами права.

Визнаючи досить цікавим у цілому запропоноване Ю.О. Крохіною визначення, хочемо звернути увагу на необхідність посилення у ньому юридичного аспекту та недоцільність відкидання матеріального аспекту категорії видатків державного бюджету. Юридичний та матеріальний аспекти цієї категорії мають суттєве значення з погляду застосування теоретично-правових визначень на практиці – у законодавстві. У фінансовому законодавстві точність, лаконічність та однозначне розуміння визначень правових категорій має особливо велике значення, тому що пов’язане з використанням фінансових ресурсів у державі.

З цієї точки зору більш вдалим, на наш погляд, є цитоване нами вище визначення державних видатків, наведене Л.К. Вороновою. Це визначення теж містить термін “затрати держави”, але в ньому затрати держави “виражають” економічні відносини, а не ототожнюються з ними, як у визначенні Ю.О. Крохіної. Отже, в сучасних роботах юристів-фінансистів розглядаються та визначаються такі правові категорії:

1* державні видатки – як видатки виключно державного бюджету;

2* державні та муніципальні видатки – як видатки відповідно державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування.

При цьому робиться наголос на тому, що державні та муніципальні видатки носять публічний характер і виникають виключно на підставі нормативно-правових актів. Згідно даного підходу публічні видатки - це сукупність фінансових правовідносин, пов'язаних із безперервним цільовим використанням фондів коштів держави, органів місцевого самоврядування, спрямованих як на виконання загальнодержавних (місцевих* завдань, так і на розширене відтворення, соціальні потреби громадян.

Сукупність усіх видів видатків держави, органів місцевого самоврядування складає систему публічних видатків, до якої входять:

- видатки, що здійснюються з централізованих фондів коштів (державного та місцевих бюджетів, державних цільових позабюджетних фондів*;

- видатки, що здійснюються з децентралізованих фондів коштів

підприємств, установ, організацій.

Погоджуючись у цілому з наведеними вище визначеннями, наданими для окремих видів публічних видатків, ми хочемо звернути увагу на те, що ці визначення не охоплюють усі різновиди публічних видатків, які існують у сучасних державах. Інакше кажучи, сьогодні в юридично-правовій літературі поки що не існує визначення категорії “публічних видатків”, різновидом яких є видатки державного бюджету і бюджетів місцевого самоврядування, а також всі інші публічні видатки. Категорія “публічних видатків” є ширшою стосовно зазначених вище категорій. Тому визначення “публічних видатків” як категорії фінансового права має бути таким, щоб увібрати в себе всі різновиди видатків публічного характеру, які наведені нами вище.

Фінансові відносини у сфері публічних видатків виникають виключно на основі нормативно-правових актів держави або органів місцевого самоврядування, тобто можуть існувати лише у правовій формі на основі норм, які мають низку особливостей. При цьому матеріальною основою публічних видатків як правової категорії є суми витрат відповідних публічних фондів коштів, які ми наводили раніше. А юридична сторона публічних видатків обумовлена тим, що вони є частиною фінансових правовідносин, які виникають у державі. Тому публічні видатки як категорія фінансового права містять у собі всі загальні особливості фінансових правовідносин та мають певні специфічні особливості, властиві процесу розподілу перерозподілу ВВП та НД.

Слід зазначити, що крім особливостей правовідносин щодо видатків бюджетів, на які звертають увагу у вказаних вище роботах Л.К. Воронова, Н.І. Хімічева та Ю.О. Крохіна, правовідносини у сфері публічних видатків фондів коштів соціального призначення мають нові додаткові особливості. Так, використання публічних фондів коштів соціального призначення пов’язане із виникненням правовідносин безпосередньо між юридичними особами, які уповноважені утворювати, управляти, розподіляти (перерозподіляти* та використовувати відповідні фонди обов’язкового соціального страхування, та громадянами – застрахованими особами. При цьому невиконання уповноваженими юридичними особами встановлених законами зобов’язань щодо обсягів та строків здійснення відповідних соціальних виплат тягне за собою право громадянина притягувати порушників до відповідальності, вирішуючи спори у судовому порядку.

Так, ст. 29 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування встановлює, що страховики (якими є відповідні страхові фонди, визначені законодавством України* несуть відповідальність згідно із законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особами внаслідок несвоєчасного або неповного надання матеріального забезпечення та соціальних послуг, встановлених законодавством. Ст. 50 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” встановлює відповідальність Фонду соціального страхування від нещасних випадків згідно з законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особам внаслідок невиконання, несвоєчасного виконання або неналежного виконання умов страхування, встановлених законом.

Отже, у правовідносинах щодо публічних видатків соціального призначення виникають фінансові вимоги громадян, які безпосередньо задовольняються уповноваженими законом юридичними особами, що опікуються процесом утворення, управління, розподілу (перерозподілу* та використання коштів публічних фондів соціального призначення.

Ще одна додаткова особливість публічних видатків соціального призначення полягає у тому, що правові відносини, які виникають під час розподілу та використання коштів публічних фондів соціального призначення, носять насамперед соціальний характер, а не лише економічний. Як правильно зауважували Л.К. Воронова та Ю.О. Крохіна в цитованих нами вище визначеннях, видатки державного бюджету носять безперервний характер та відображають економічні відносини щодо розподілу та перерозподілу централізованих фондів коштів держави. Але відповідно до законодавства як України, так і Росії, особливість утворення, управління, розподілу (перерозподілу* та використання публічних фондів коштів соціального призначення насамперед пов’язується з необхідністю задоволення соціальних потреб населення країни.

Так, відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування страхові фонди в Україні є некомерційними самоврядними організаціями, які утворюються з метою здійснення керівництва та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціаль

 

 

1.Підстави класифікації публічних видатків.
  1. 1. Підстави класифікації публічних видатків.
Класифікацію публічних видатків в Україні можна здійснювати за різними критеріями, виходячи з мети проведення класифікації. Як вже зазначалося, сьогодні в Україні на рівні законодавства існує лише класифікація публічних видатків державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування – бюджетна класифікація. А класифікація публічних видатків іншого виду знаходиться у процесі свого становлення. З метою теоретичного дослідження правових проблем регулювання публічних видатків та їх чіткої систематизації, на наш погляд, можна використовувати класифікацію, що ґрунтується на системі публічних видатків. Публічні видатки можна класифікувати за такими підставами: 1* за економічною природою, або за роллю у відтворювальному процесі: - видатки на розвиток матеріального виробництва; - видатки на утримання та розвиток нематеріальної сфери; - видатки на створення державних резервів у матеріальній та грошовій формах; 2* за суспільним призначенням, або за предметною ознакою: - видатки на розвиток економіки; - видатки на соціально-культурні заходи; - видатки на оборону; - видатки на управління; - видатки на народне господарство. 3* за галузевою ознакою: видатки на фінансування промисловості; сільського господарства; капітального будівництва; транспорту; зв'язку; освіти; культури; соціального забезпечення тощо; 4* за джерелом фінансування: - видатки, що фінансуються за рахунок централізованих фондів коштів (централізовані видатки*; - видатки, що фінансуються за рахунок децентралізованих фондів коштів (децентралізовані видатки*. Зокрема, О.П.Орлюк зазначає, що сукупність усіх видів видатків держави, органів місцевого самоврядування та суспільних недержавних фондів складає систему публічних видатків, до якої входять: - видатки, що здійснюються з централізованих фондів коштів (державного та місцевих бюджетів, державних цільових позабюджетних фондів*; - видатки, що здійснюються з децентралізованих фондів коштів підприємств, установ, організацій. Також вчені виділяють групи державних видатків: 5* за економічним змістом: - Заробітна плата; - Стипендія; - Пенсії і допомоги; - Медикаменти; - Харчування; - Канцелярські витрати; - Витрати на поточний і капітальний ремонт. 6* Видатки держави можна класифікувати на поточні і видатки на розвиток. 7* У зв'язку з розподілом державного і місцевих бюджетів на загальний і спеціальний видатки можна класи­фікувати на такі: 1* пов'язані з фінансуванням діючих уста­нов, учбових закладів, соціальних програм тощо; 2* пов'язані із окремими, спеціальними заходами, програмами. 8* Видатки можна класифікувати залежно від форм власності суб'єктів, які здійснюють публічні витрати: державні і му­ніципальні, публічні фонди недержавної та не комунальної форми власності . 9* Особливий інтерес становить класифікація витрат за функці­ональною ознакою. Кошти при цьому спрямовуються на виконання функцій держави. Зокрема, розрізняють витрати на: - економіку держави (з вирізненням її галузей: будівництво, промисловість, зв'язок і та ін.*; - національну оборону; - соціально-культурну сферу; - науку й освіту; - державне управління і місцеве самоврядування; - правоохоронну систему; - судову систему; - охорону здоров'я; - запобігання надзвичайним ситуаціям, стихійних лих та ліквідацію їх наслідків; - обслуговування державного боргу; - міжнародну діяльність тощо. У процесі діяльності по здійсненню бюджет­них видатків держави і органів місцевого самоврядування ви­никає широке коло відносин, які обов'язково набувають фор­му правовідносин і мають грошовий характер. Однак ці відно­сини регулюються різними галузями права. Відносини з купівлі-продажу продукції і одержання прибутків — це цивільно-правові відносини. У фінансових правовідносинах з видатків завжди беруть участь три суб'єкти. Перш за все, це уповнова­жений державою, місцевим органом самоврядування суб'єкт, що представляє публічний фінансовий інтерес, оскіль­ки відносини у галузі публічних видатків не виникають в ін­тересах окремої юридичної або фізичної особи, а виникають в інтересах всього суспільства, держави або органу місцевого самоврядування. Другим обов'язковим суб'єктом відносин у галузі видатків є банк, у якому відкритий рахунок третього суб'єкта і через який Державна казначейська служба видає кошти; третій суб'єкт — одержувач коштів, які виділені з відповідного публічного фонду за призначенням, указаним у кошторисі. Одержувачем бюджет­них коштів виступають державні та муніципальні установи, підприємства й організації. А якщо є рішення про виділення коштів з державного або місцевого бюджету підприємствам недержавної або муніципальної форми власності, або фізичним особам кошти вида­ються їм. Для класифікації всіх видаткових операцій у системі статистики публічних фінансів МВФ використовуються два основних види класифікації: економічна класифікація і функціональна класифікація. При наданні суспільству неринкових товарів і послуг органи державного та місцевого управління або публічні установи, підприємства та організації можуть: 1* самостійно виробляти необхідні товари (або надавати відповідні послуги* та розподіляти їх відповідно до законодавства; 2* придбавати їх у третіх осіб, а потім розподіляти відповідно до законодавства; 3* передавати грошові кошти домашнім господарствам відповідно до законодавства для того, щоб останні могли самостійно придбавати товари і послуги, визначені законом. Види видатків, які виникають у результаті зазначеної діяльності органів державного та місцевого управління або публічних установ, підприємств та організацій визначаються в економічній класифікації. Отже, у ній виділяються такі видатки, як: - заробітна плата працівників, використання товарів і послуг, споживання основного капіталу, ці видатки відносяться на собівартість виробництва, здійснюваного самими органами державного та місцевого управління відповідно до норм законодавства; - субсидії, гранти, соціальні виплати та різні інші видатки, які відносять до: - трансфертів у грошовій чи натуральній формі; - придбання товарів і послуг у третіх осіб для постачання їх іншим установам, організаціям, підприємствам відповідно до норм законодавства. Функціональна класифікація відображає інформацію про мету здійснених публічних видатків. Прикладами функцій, за якими здійснюється ця класифікація, є “освіта” або “охорона навколишнього середовища” тощо. При цьому функціональна класифікація не зводиться тільки до переліку видів видаткових операцій за метою їх здійснення. Її також можна використовувати для класифікації придбання нефінансових активів. Економічна і функціональна класифікації можуть застосовуватися для утворення “перехресної класифікації”, щоб показати, які види видаткових операцій були здійснені для виконання конкретної функції органів державного та місцевого управління або публічних установ, підприємств та організацій. Складання та проведення ґрунтовного аналізу публічних видатків завжди було досить важкою, але необхідною справою. Теоретики та практики – фінансисти, економісти та юристи, які працюють у сфері управління публічними видатками, можуть застосовувати у своїй роботі лише ті дані, які збираються та фіксуються. Але збирання та фіксування показників, пов’язаних з публічними видатками, здійснюється виключно на підставі норм фінансового законодавства, які встановлюють правила подання фінансової звітності та статистики. Такі норми законодавства мають чітко визначати: 1* частоту та обсяг подання фінансової звітності та статистики, пов’язаної з публічними видатками; 2* суб’єктів, які мають складати та подавати відповідні дані; 3* відповідальність за достовірність та точність даних, які подаються; 4* методи статистичної обробки первинних даних, особливо при їх узагальненні. Відповідно до міжнародного досвіду обсяг даних у сфері фінансової звітності та статистики, що мають збиратися та надаватися органам державної влади і місцевого самоврядування, найбільш ефективно встановлювати у виглядістандартизованих класифікацій. Існування чітких стандартизованих класифікацій публічних видатків, що є зрозумілими для всіх суб’єктів, зобов’язаних збирати, подавати, обробляти та аналізувати статистичні дані у сфері публічних фінансів, набагато зменшує помилки та значно полегшує процес обробки та аналізу даних. Такі класифікації мають запроваджуватися правовими нормами. В Україні спеціалізовані класифікації публічних видатків встановлюються для різних видів публічних видатків різними нормативними актами та мають багато відмінностей. Класифікація видатків Державного та місцевих бюджетів України здійснюється на основі статей 8 та 10 Бюджетного кодексу України. Спеціалізовані класифікації бюджетних видатків встановлені Наказом Міністерства фінансів України № 11 від 27 січня 2011 р. “Про бюджетну класифікацію” відповідно до ст. 8 Бюджетного кодексу України. Проте ці класифікації видатків застосовуються лише для видатків Державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування. Такий підхід до класифікації цього виду публічних видатків відповідає базовим вимогам міжнародних стандартів, і буде розглянуто нами у другому питанні. Але з розвитком видів публічних видатків та виокремленням таких, які не є видатками держави або органів місцевого самоврядування, бюджетна класифікація вже не охоплює всі публічні видатки у державі. Отже, постає питання пошуків критеріїв та принципів класифікації публічних видатків соціального призначення, які не охоплюються бюджетною класифікацією. Публічні видатки державних та комунальних підприємств класифікуються та відображаються у фінансовій і бухгалтерській звітності відповідно до національних положень (стандартів* бухгалтерського обліку які затверджені Міністерством фінансів України (П(С*БО № 16, 31*, та інших нормативно-правових актів щодо ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності. А видатки казенних підприємств відображаються та класифікуються відповідно до бюджетної класифікації. Крім того, видатки держави та органів місцевого самоврядування, пов’язані із функціонуванням державних підприємств та підприємств комунальної власності, відображаються також і в спеціалізованих бюджетних класифікаціях видатків (як у функціональній, так і в економічній*. Такий підхід до класифікації цього виду публічних видатків також відповідає базовим вимогам міжнародних стандартів, які розглядалися нами раніше. Видатки спеціальних фондів грошових коштів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності, класифікуються з урахуванням вимог Положення про порядок планування доходів та витрат у системі Національного банку України. Види та класифікація видатків публічних накопичувальних фондів коштів обов’язкового соціального страхування встановлюються ст. 79 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” (у вигляді визначення напрямів використання активів фонду «2. Кошти накопичувальної системи пенсійного страхування використовуються для: 1* інвестування з метою отримання інвестиційного доходу на користь учасників накопичувальної системи пенсійного страхування; 2* оплати договорів страхування довічних пенсій або здійснення одноразових виплат; 3* оплати послуг компаній з управління активами Накопичувального фонду або відповідного недержавного пенсійного фонду - суб'єкта другого рівня системи пенсійного забезпечення; 4* оплати послуг зберігача Накопичувального фонду або відповідного недержавного пенсійного фонду - суб'єкта другого рівня системи пенсійного забезпечення; 5* оплати послуг із проведення планової аудиторської перевірки Накопичувального фонду або недержавного пенсійного фонду - суб'єкта другого рівня системи пенсійного забезпечення; 6* оплати послуг радника з інвестиційних питань; 7* оплати послуг виконавчої дирекції Пенсійного фонду з адміністрування Накопичувального фонду, у тому числі на проведення конкурсів, у порядку та розмірах, встановлених Радою Накопичувального фонду, або оплати послуг з адміністрування недержавного пенсійного фонду - суб'єкта другого рівня системи пенсійного забезпечення (крім випадків, якщо адміністрування здійснює юридична особа - одноосібний засновник*. Забороняється використання коштів накопичувальної системи пенсійного страхування для забезпечення виплати пенсій та надання соціальних послуг із солідарної системи, на виплату пенсій на визначений строк у системі недержавного пенсійного забезпечення та на інші цілі, не передбачені цим Законом. Облік надходжень і витрат Накопичувального фонду здійснює виконавча дирекція Пенсійного фонду».* та ст. 48 Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення” (у вигляді визначення дозволених напрямів використання активів фондів «Використання пенсійних активів. Пенсійні активи, що накопичуються у пенсійному фонді, можуть бути використані виключно для цілей інвестиційної діяльності фонду, виконання зобов'язань фонду перед його учасниками та оплати витрат, пов'язаних із здійсненням недержавного пенсійного забезпечення, а саме: 1* інвестування відповідно до вимог цього Закону з метою отримання доходу на користь учасників фонду; 2* виконання договорів виплати пенсії на визначений строк, укладених з учасниками фонду, та для здійснення одноразових пенсійних виплат, передбачених цим Законом; 3* оплати договорів страхування довічної пенсії та договорів страхування ризику настання інвалідності або смерті учасника фонду, укладених із страховою організацією; 4* оплати послуг з адміністрування пенсійного фонду (крім випадків, коли адміністрування самостійно здійснює юридична особа - одноосібний засновник корпоративного пенсійного фонду*, включаючи оплату рекламних і агентських послуг, пов'язаних з функціонуванням пенсійного фонду, витрат на оприлюднення інформації про його діяльність, передбаченої цим Законом; 5* виплати винагороди за надання послуг з управління активами пенсійного фонду; 6* оплати послуг зберігача; 7* оплати послуг з проведення планових аудиторських перевірок пенсійного фонду; 8* оплати послуг третіх осіб, надання яких передбачено цим Законом або нормативно-правовими актами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, включаючи оплату послуг торговців цінними паперами (посередників*, витрат на ведення обліку та перереєстрацію прав власності на активи пенсійного фонду; 9* оплати інших послуг, надання яких передбачено цим Законом та які визначені Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг. Використання пенсійних активів для інших цілей забороняється. Граничні розміри витрат, визначених пунктами 4-6 цієї частини, встановлюються як відсоток чистої вартості активів пенсійного фонду. Граничні розміри витрат, визначених пунктами 4-9 цієї частини, що відшкодовуються за рахунок пенсійних активів, встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, спільно з Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку*. Але положень цих статей не достатньо для утворення необхідної ефективної та достатньої класифікації публічних видатків цих фондів. Тому питання утворення та запровадження класифікації видатків публічних накопичувальних фондів коштів обов’язкового соціального страхування має бути вирішеним при прийнятті закону України, відповідно до якого в країні буде функціонувати другий рівень пенсійної системи. Класифікація видатків публічних фондів соціального призначення має свої особливості. Не всі соціальні виплати відображаються у фінансовій звітності та класифікації як видатки. Так, наприклад, пенсійні виплати, які мають здійснюватися в рамках загальнообов’язкових державних програм соціального страхування за рахунок накопичувальних пенсійних фондів коштів, що утворюються за рахунок відрахувань роботодавців застрахованих осіб, відображаються як зменшення зобов’язань або як трансфертні платежі. При цьому відповідно до стандартів, наданих у Посібнику МВФ 2001 р., усі соціальні виплати розглядаються як поточні, а не капітальні трансферти. Видатки на програми соціального забезпечення та соціального страхування фінансуються з цільових фондів коштів соціального страхування та забезпечення. У Посібнику МВФ 2001 р. фонд соціального страхування (чи забезпечення* визначається як особливий вид публічної (державної* установи, діяльність якої полягає у забезпеченні функціонування однієї чи кількох програм соціального страхування чи забезпечення, визначених законодавством країни. Розглянувши визначення поняття видатків на програми соціальної допомоги, проаналізуємо класифікацію таких програм, яка впливає на класифікацію видатків соціального призначення. Програми соціального страхування та забезпечення, за якими виникають видатки на соціальні допомоги, можуть бути класифіковані кількома способами, а саме як: 1* фондовані програми, що передбачають здійснення реальних внесків/відрахувань до цільових публічних фондів коштів соціального призначення, та нефондовані програми, які не передбачають реальних грошових внесків/відрахувань; 2* обов’язкові програми та добровільні; 3* обов’язкові державні програми, у рамках яких держава забезпечує покриття ризиків для всього населення; 4* обов’язкові чи добровільні програми, у рамках яких роботодавець забезпечує покриття ризиків для своїх працівників. Сьогодні в Україні також не існує єдиної стандартизованої та закріпленої законодавством класифікації для видатків усіх публічних солідарних фондів коштів обов’язкового соціального страхування. Ці видатки класифікуються та визначаються відповідно з рішеннями та постановами Правлінь цих фондів. Питання утворення ефективної класифікації видатків публічних фондів коштів соціального призначення в Україні є складним з кількох причин. Першою причиною складнощів у проведенні класифікації видатків цих фондів є нечіткість законодавчого визначення правового статусу коштів цих фондів, а також правового статусу деяких фондів як інституційних утворень. Фонд соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (н-д, ЗУ «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» встановлює ст. 8 : «Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття створюється для управління страхуванням на випадок безробіття, акумуляції страхових внесків, контролю за використанням коштів, виплати забезпечення та надання соціальних послуг, здійснення інших функцій згідно із цим Законом і статутом Фонду. Фонд є цільовим централізованим страховим фондом, некомерційною самоврядною організацією. Держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб та надання їм відповідних соціальних послуг Фондом. Діяльність Фонду регулюється Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, Законом України "Про зайнятість населення", цим Законом, іншими законами у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування та статутом Фонду, який затверджується правлінням Фонду. Фонд не може провадити будь-яку діяльність, крім передбаченої цим Законом та статутом Фонду. Кошти Фонду не включаються до складу Державного бюджету України. *та Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України за законодавством відповідно до якого вони утворені, є недержавними фондами, кошти яких не включаються до Державного бюджету України. Наприклад, ст. 15 «Страхування від нещасного випадку здійснює Фонд соціального страхування від нещасних випадків - некомерційна самоврядна організація, що діє на підставі статуту, який затверджується її правлінням. Фонд соціального страхування від нещасних випадків є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, а також емблему, яка затверджується його правлінням. Фонд соціального страхування від нещасних випадків набуває прав юридичної особи з дня реєстрації статуту у центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері реєстрації (легалізації* статутів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування. А Ст. 25. Фінансування страхових виплат, соціальних послуг та профілактичних заходів зазначає, що усі види страхових виплат і соціальних послуг застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, а також усі види профілактичних заходів, передбачених Законом, провадяться Фондом соціального страхування від нещасних випадків за рахунок коштів цього Фонду.». Водночас у ст. 65 Закону України “Про Державний бюджет на 2003 рік” та в ст. 85 Закону України “Про Державний бюджет на 2004 рік”, та продовжено всіма іншими аналогічними актами, зокрема, ст.15 Закону України “Про Державний бюджет на 2012 рік” ці фонди були названі “державними позабюджетними цільовими соціальними фондами”. Ст..15 Закону України “Про Державний бюджет на 2012 рік” зазначає, що Кошти державних цільових фондів обслуговуються органами Державної казначейської служби України. Пенсійному фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України щокварталу подавати Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Рахунковій палаті, Міністерству фінансів України та Державній казначейській службі України звіти про виконання кошторисів відповідних фондів у порядку та терміни, встановлені Міністерством фінансів України. При цьому не було внесено ніяких змін у закони, за якими такі фонди були утворені. Крім того, у законах про Державний бюджет, спираючись на нове визначення правового статусу зазначених фондів соціального призначення, було встановлено: 1* розмір питомої ваги видатків на організацію роботи цих фондів у їх доходах; 2* вимогу подавати Державному казначейству України у визначеному ним порядку і терміни звіти про виконання кошторисів відповідних фондів; 3* деякі види видатків цих фондів та їх обсяги. Таким чином, щорічними законами про Державний бюджет України фактично було змінено правовий статус публічних фондів соціального призначення, які не є державною та комунальною власністю відповідно до законодавства про обов’язкове державне соціальне страхування. Але наслідком такої зміни статусу фондів є і зміна форми власності на кошти, які в них накопичуються – з недержавної на державну. На нашу думку, зміна форми власності на будь-які фонди грошових коштів не повинна здійснюватися нормами законів, що мають дію, обмежену в часі (є чинними протягом одного бюджетного року*. Змінивши правовий статус фондів обов’язкового соціального страхування, закони про Державний бюджет не змінили порядку встановлення та проведення обліку (та класифікації* видів їх видатків. Правила складання статистики для цих фондів і правила відображення їх видатків (правила класифікації видатків* затверджуються правліннями відповідних фондів. На нашу думку, неоднозначність правового статусу зазначених публічних фондів і, внаслідок цього, недостатнє правове регулювання обліку їх доходів та видатків знижують ефективність використання публічних грошових коштів. Отже, норми законодавства у сфері визначення правового статусу фондів обов’язкового соціального страхування, правил обліку їх доходів та видатків, правил складання та оприлюднення звітності щодо їх фінансової діяльності потребують суттєвого вдосконалення з урахуванням вимог та рекомендацій наявних міжнародних стандартів. Видатки Пенсійного фонду України класифікуються за видами пенсійних виплат, які здійснює фонд, що відповідає особливостям класифікації видатків фондів соціального призначення, що встановлені міжнародними стандартами. Так, видатки Пенсійного фонду класифікуються як: 1* видатки на виплату трудових та соціальних пенсій; 2* видатки на виплату пенсій та допомоги військовослужбовцям строкової служби та їхнім сім’ям; 3* видатки на виплату пенсій державним службовцям; 4* видатки на виплату допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; 5* державна грошова допомога деяким категоріям пенсіонерів; 6* цільова грошова допомога непрацездатним громадянам із мінімальними доходами; 7* видатки на утримання органів управління пенсійного фонду; 8* видатки по оплаті банківських, поштових операцій; 9* видатки на допомогу на поховання; 10* інші видатки. Постановою Пенсійного фонду N 21-2 від 31.08.2009 із змінами Про затвердження Порядку розроблення, затвердження та виконання бюджету Пенсійного фонду України зазначає,ст. 2.1.6. Видатки бюджету Пенсійного фонду класифікуються за такими основними групами: видатки за рахунок власних надходжень; видатки за рахунок коштів Державного бюджету України; видатки за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; видатки за рахунок коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України. Ст. 73. Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (Використання коштів Пенсійного фонду* передбачає,що кошти Пенсійного фонду використовуються на: 1* виплату пенсій, передбачених цим Законом; 2* надання соціальних послуг, передбачених цим Законом; 3* фінансування адміністративних витрат, пов'язаних з виконанням функцій, покладених на органи Пенсійного фонду; 4* оплату послуг з виплати та доставки пенсій; 5* формування резерву коштів Пенсійного фонду. Видатки Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття групуються таким чином: 1* фінансування матеріального забезпечення та соціальних послуг: виплата допомоги в зв’язку з безробіттям, у т. ч.: одноразова виплата для зайняття підприємницькою діяльністю; виплата допомоги по частковому безробіттю (експеримент*;матеріальна допомога, допомога на поховання; послуги банків; професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації безробітних в тому числі матеріальна допомога в період професійного навчання; організація громадських робіт; надання дотацій роботодавцям на створення додаткових робочих місць; інформаційні та консультаційні послуги, пов’язані з працевлаштуванням; 2* розвиток інформаційно-довідкової системи обслуговування безробітних; 3* відшкодування Пенсійному фонду витрат, пов’язаних із достроковим виходом працівників на пенсію; 4* спрямування на створення нових робочих місць працівникам вугільної промисловості, які вивільняються у зв’язку із закриттям шахт; 5* утримання та забезпечення діяльності виконавчої дирекції Фонду, її робочих органів, ІПК, управління Фондом; 6* створення умов прийому та надання соціальних послуг робочими органами виконавчої дирекції Фонду; 7* резерв Фонду. Видатки бюджету Фонду щодо забезпечення виплати допомоги по безробіттю є захищеними. Фінансування цих видатків проводиться у першочерговому порядку. Видатки Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності групуються таким чином: 1* по тимчасовій непрацездатності, в т.ч. 5 днів працівникам бюджетних установ; 2* по вагітності та пологах; 3* при народженні дитини; 4* на поховання; 5* по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; 6* резерв страхових коштів; 7* на оздоровчі заходи; 8* організаційно-управлінські заходи; 9* капітальні видатки; 10* витрати по виконанню обов’язків страховика; 11* пільги на виплату громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; 12* інші витрати. Видатки Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві групуються таким чином: 1* профілактика нещасних випадків; 2* відшкодування шкоди, заподіяної працівникові внаслідок ушкодження його здоров’я або в разі його смерті; 3* медична, професійна та соціальна реабілітація потерпілих на виробництві; 4* видатки по перерахуванню коштів (обслуговування банками та Укрпоштою*; 5* витрати, пов’язані з розглядом справ у судах, включаючи державне мито; 6* витрати на забезпечення діяльності по обслуговуванню потерпілих та інвалідів; 7* витрати на утримання виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів; 8* резерв коштів Фонду та залишок коштів на поточне обслуговування наступного місяця (станом на 1 січня 2012 р.*. Як бачимо, деякі групи видатків не мають постійного характеру, а утворюються відповідно до норм законів про Державний бюджет на відповідний рік, що допустимо з точки зору міжнародних стандартів у рамках існуючих стандартизованих груп (розділів, підрозділів видатків* постійно діючої стандартизованої класифікації видатків. Але для фондів обов’язкового соціального страхування в Україні поки не встановлено останньої. Так, з наведеного вище видно, що класифікації видатків різних публічних фондів соціального призначення не мають загальних принципів їх укладання, а також не базуються на загальних для всіх фондів класифікаційних кодах, що значно знижує можливості порівнювання окремих видів видатків цих фондів з метою підвищення ефективності управління по кожній соціальній програмі, перешкоджає максимально об’єктивному визначенню обсягів необхідних видатків та, відповідно, встановлюваних розмірів обов’язкових платежів, за рахунок яких фінансуються ці видатки. Отже, правове регулювання класифікації публічних видатків фондів соціального призначення потребує суттєвого вдосконалення. Класифікація публічних видатків за всіма видами соціальних загальнодержавних обов’язкових соціальних програм повинна базуватися на загальних принципах та загальних класифікаційних кодах, допускаючи особливі підгрупи (статті видатків* та відповідні додаткові коди класифікації видатків за кожною окремою соціальною програмою. При відображенні та класифікації видатків програм соціального страхування та забезпечення, які здійснюються за рахунок коштів публічних цільових фондів соціального призначення, необхідно враховувати особливості здійснення відповідних програм. Публічні видатки - це сукупність фінансових правовідносин, пов'язаних із безперервним цільовим використанням фондів коштів держави, органів місцевого самоврядування, та суспільних (соціальних* фондів коштів, спрямованих як на виконання загальносуспільних, загальнодержавних (місцевих* завдань, так і на розширене відтворення, соціальні потреби громадян. Вплив на публічні видатки з боку органів державної влади, органів виконавчої влади загальної компетенції, фінансово-кредитної системи за допомогою усіх правових засобів здійс­нюється протягом всього видаткового циклу, тобто від виник­нення об'єктивно обумовленої потреби у витратах конкретних коштів на конкретні заходи та дозволу на їх витрачання пев­них сум, визначених у затверджених бюджетах і кошторисах, фінансових планах, до їх повного задоволення. Цикли витрат продовжуються по-різному. Наприклад, видатки на охорону здоров'я і освіту об'єктивно потрібні завжди, а видатки на будівництво шкіл, лікарняних закладів — з моменту їх проекту­вання, виділення на ці цілі асигнувань тощо. Виходячи з цього всі видатки держави, що покриваються бюджетними коштами, можуть бути об'єднані у 2 групи: ті, що повторюються щороку (наприклад, на фінансування ді­ючих лікарень, шкіл, дитячих садків, вузів, тобто видатки, що встановлені діючими нормативно-правовими актами* і нові, що вводяться з наступного бюджетного періоду. Фінансове право, як ми знаємо, регулює складну групу від­носин в галузі видатків, які пов'язані із забезпеченням публіч­ного фінансового інтересу, в тому числі і з діяльністю державних і муніципальних органів, інших суб’єктів, що виконують публічні функції, які вико­нуються з дозволу і під контролем держави. Зокрема, соціальні функції (наприклад, Пенсійний фонд, інші фонди соціального страху­вання*. Кожний суб'єкт підприємницької діяльності, незалежно від організаційно-правової форми діяльності і форми власності, що розташований на території нашої держави, здійснює видат­ки і вступає у грошові правовідносини із багатьма суб'єктами. Однак ці відносини регулюються не фінансовим, а цивільним, господарським правом. Це ще раз підкреслює, що поняття пуб­лічних видатків, що провадяться на території держави, ширше, ніж поняття бюджетних видатків. Начало формы   Конец формы

Ви тут

· CHNU

· / ► Фінансове право України

· / ► Уроки

· / ► Лекція до Н.Е. 2.6 (Опорний

 





sdamzavas.net - 2019 год. Все права принадлежат их авторам! В случае нарушение авторского права, обращайтесь по форме обратной связи...