Главная Обратная связь

Дисциплины:






РОЗДІЛ 3. ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗДІЙСНЕННЯ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ



Необхідність проведення реформування публічного адміністрування зумовлена невідповідністю чинної системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування принципам демократії, європейським стандартам та їх надмірною централізацією. Причинами такого стану є:

- неефективна організація діяльності міністерств; малораціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні;

- неефективна організація публічної влади на регіональному та місцевому рівнях;

- неефективне місцеве самоврядування; відсутність паритетних засад у відносинах особи з такими органами.

Серед основних завдань проведення реформи публічного адміністрування можна виділити наступні:

- формування стабільної та ефективної організації і діяльності виконавчої влади;

- організації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної цивільної служби (служби в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування);

- створення системи спроможного місцевого самоврядування;

- зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами публічної адміністрації;

- гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству.

Вибір Європейського вектору розвитку для України означає рух у напрямку європейської цивілізаційної моделі, що забезпечує прогрес у всіх сферах життєдіяльності суспільства і держави. Такий вибір зумовлено пошуками місця України у Світовому співтоваристві, необхідністю радикального підвищення конкурентоспроможності країни, її відходу від статусу третьорозрядної держави. Реалії такі, що навіть самий толерантний підхід щодо питання, чи конкурентоспроможна Україна, виводить на однозначну негативну відповідь.

Дослідники стверджують, що природна еволюція на підставі переважання існуючих тенденцій, факторів і конкурентних переваг протягом 10 – 15 років не приведе до економіки нової якості, до оновлення країни в цілому – чудес не буває. Роль публічної влади в переведенні країни на передовий рівень першорядна: у сучасному світі існує вже багато прикладів, коли держави, що не володіють явними природно-ресурсними й матеріальними перевагами, виходять на високий рівень і якість життя завдяки професійному й сучасне інструменталізованому демократичному врядуванню.

Отже, не даремно сьогодні в українському суспільстві очевидна стурбованість низькою якістю публічного управління, невідповідністю суспільних витрат на здійснення публічної влади й віддачею, що отримує суспільство.

Починаючи з кінця ХХ сторіччя, публічне адміністрування в передових країнах світу постійно реформується, намагаючись ефективно відповідати на зростаючі вимоги громадян-виборців. Лейтмотивом цих реформ стало завдання відійти від традиційного бюрократизованого адміністрування й організувати владу для досягнення демократичних цілей, створити результативну ринково орієнтовану систему, стратегічно спрямовану на клієнта-громадянина.



Запропоновані нові моделі публічного управління теоретично обґрунтовували доцільність залучення підходів і інструментів результат-орієнтованого менеджменту, який довів свою ефективність для боротьби за клієнта в конкурентному бізнес-секторі. І сьогодні можна говорити, що теоретично модельовані очікування значною мірою перетворилися в розвинутих країнах на реальність, а багато елементів активно дискутованих свого часу моделей стали парадигмальними складовими нового публічного менеджменту.

Очевидно, що в сучасному управлінні, коли передовий світ переходить до економіки знань, має бути місце для інновацій. Саме прикладна наука публічного управління повинна імплементувати суспільні цінності в конкретні цілі стратегій, політик, програм і проектів. Можна багато дискутувати про те, як краще сформулювати українську національну ідею. Проте аксіоматично, що прагнення людей фокусуються на належному рівні і якості життя. Тому невіддільним прагматичним аспектом будь-якої національної ідеї є створення конкурентоспроможної держави, де забезпечується матеріальний і духовний добробут людей.

У постіндустріальному суспільстві досягнення й підтримка високої конкурентоспроможності без нових знань і постійного вдосконалення діяльності на цій основі неможливе. На превеликий жаль, не можна стверджувати, що існує запит української влади на всіх її рівнях на науку, на інноваційні підходи й інструменти, які б формували високі стандарти професійної діяльності й дозволили більш ефективно надавати публічні послуги громадянам.

Але це не означає, що наука не повинна пропонувати й пропагувати свої корисні досягнення. Найголовнішою небезпекою є замкнене саме на себе наукове теоретизування з приводу нових моделей і термінів сучасного публічного адміністрування. Дійсно, дотепер у предметній галузі публічного адміністрування недосконалість термінологічного апарату є фактом.

Це відчутно ускладнює наукові дискусії та прагнення практиків усвідомити змістовну суть термінів і зрозуміти, що ж треба робити для запровадженні прогресивних новацій, для формування навчальних програм підготовки публічних службовців. Дуже неоднозначно й розмите перекладаються і тлумачаться численні англомовні релевантні терміни («state management», «public management», «new public management», «good governance»).

З цього приводу зазначимо, що термін «public management» у його прямому перекладі (як «публічний менеджмент») уявляється недостатньо коректним: згідно з класичною теорією організації, менеджмент розглядається як управління людьми і тому не може набувати публічного характеру (тобто розглядатися як управління від імені спільнот різного рівня: територіальної громади, регіону, суспільної групи, суспільства у цілому).

Враховуючи, що термін «менеджмент» за визначенням відображує як масштаб управління (окрема організація), так і його нову якість (порівняно з традиційним управлінням у публічній сфері за умов відсутності конкурентного середовища), адекватним буде переклад терміну «public management» у контексті публічного управління нової якості на конкурентних засадах, що створюються зростанням демократизації суспільства.

Такий підхід розкриває ключові відмінності змісту нового терміну, які полягають у тому, що менеджмент у застосуванні до сфери публічного управління не тільки охоплює процес «виконавського» адміністрування, а передбачає, насамперед, чітке уявлення кінцевого соціально-визначеного результату (спрямованого на задоволення суспільних потреб людей), максимально ефективну організацію дій для досягнення цілей і, головне, реальну відповідальність за отриманий результат, який у демокра­тичному форматі контролюється громадськістю (чим і створюється конкурентне середовище для влади).

Якщо виходити з такої «прикладної» сутності заснованого на менеджмент-ідеології результат-орієнтованого управління, то дослідження має бути подовжене в напряму пошуку методологічних засобів та інструментарію підвищення результативності діяльності у сфері публічного управління. Очевидно, що це не може не враховувати відповідні надбання, що визнані сьогодні як європейські стандарти публічного управління.

Зміст цього поняття також є досі дискусійним. Будемо розуміти стандарти європейського публічного управління як комплекс правил і норм формування й упровадження політик, вимог до системи управління, які в сукупності створюють засади добровільного й повторного їх застосування в діяльності з метою наближення до певної еталонної моделі побудови й реалізації сучасної публічної влади, орієнтованої на людину.

Найдетальніше європейські стандарти публічного управління опрацьовані на регіональному рівні управління. У контексті досліджень, що проводяться нами для подальшого науково-практичного опрацювання сфери муніципального менеджменту в українському місцевому самоврядуванні, пропонується підхід до визначення принципів та інструментів результативної діяльності у цій сфері у форматі зазначених стандартів.

Будемо виходити з того, що в європейському дискурсі поняття «публічне (державне) управління» охоплює три виміри: урядування (governance) як процес колективного вироблення та реалізації стратегічних рішень на основі механізмів консенсусу формування й узгодження політики та координації дій ключових учасників; адміністрування (administration) як чіткий розподіл повноважень і обов’язків між учасниками процесу та інформаційно-комунікативне забезпечення вертикальної та горизонтальної координації дій між суб’єктами врядування; менеджмент (management) як сукупність процесів, що спираються на інституційну основу адміністрування і спрямовані на забезпечення виконання стратегічних рішень, прийнятих у системі врядування, за рахунок використання раціональних управлінських технологій, методів, засобів і форм управління.

Розподіл численних (і часто змістовно дубльованих) принципів регіонального управління, що представлені у відповідних документах Європейського Союзу і не завжди однозначно тлумачаться різними дослідниками, між згаданими вимірами «урядування – адміністрування – менеджмент» дозволяє певним чином згрупувати принципи, кожна група яких розкриває зміст діяльності за зазначеними вимірами.

Подальший аналіз показує, що навколо виміру «урядування» концентрується група принципів, що презентують ідеологічно-демократичну основу публічного управління на регіонально-місцевому рівні. Група принципів, що тяжіють до виміру «адміністрування» відображає інституціональну основу сучасного публічного управління на регіонально-місцевому рівні. Перш за все, можна зробити висновок, що принципи регіонального управління, представлені в перших двох групах, змістовно можуть бути розповсюджені на муніципальний рівень.

Але головним результатом аналізу, що ініціює подальший пошук, є висновок, що практично не сформовано принципів реалізації виміру «менеджмент», які в сукупності надавали б методологічно-діяльнісну основу формування й реалізації політик, стратегій, програм, проектів на муніципальному рівні в демократичній оболонці європейського врядування. З цього приводу наголосимо на специфічному змісті поняття «муніципальний менеджмент», який, поєднуючи аспекти самоорганізації населення в муніципальному утворенні, професійну недержавну діяльність з самостійної реалізації місцевих владно-адміністративних і господарських відносин, комплекс сучасних методів бізнес-менеджменту з орієнтації діяльності на кінцевий результат, являє собою якісно новий тип управління в муніципальних утвореннях, орієнтований на керований розвиток, передові управлінські підходи й технології, соціально-визначений результат і партнерський стиль взаємовідносин місцевої влади, бізнесу, громадян.

Така специфіка зумовлює необхідність визначення окремих принципів, які в контексті подальшої європейської орієнтації вітчизняного муніципального менеджменту доповнюють європейську парадигму місцевого самоврядування й відповідають вимогам результат-орієнтованої публічної діяльності на муніципальному рівні.

До таких принципів відносяться:

Принцип гармонізованого керованого розвитку передбачає здійснення розвитку територіальних громад на засадах програмно-цільового підходу з урахуванням маркетингово- та економічно-обґрунтованих потенціалу й конкурентних переваг території, базується на ідеології сталого розвитку, що забезпечує синергію економічної, соціальної та екологічної складових, і спрямовує на гармонізацію із стратегічними орієнтирами розвитку регіону й суміжних територій.

Принцип забезпечення високої якості публічних послуг і захисту прав споживачів передбачає побудову системи надання послуг на засадах використання визнаних в Європі моделей якості і сімейства стандартів ISO-9000, створення на рівні муніципальних органів влади наближеної до клієнта системи захисту прав споживачів.

Принцип регулярного зворотного зв’язку з громадою з приводу оцінювання якості діяльності влади з позицій громадянина-споживача послуг передбачає формування системи індикаторів стану громади в ключових сферах діяльності влади, регулярне проведення бенчмаркінгу з громадами-конкурентами, постійний моніторинг громадської думки, зокрема з використанням сучасних електронних інтерактивних засобів комунікацій типу електронне місто.

Принцип раціонального сполучення співробітництва з конкуренцією за муніципальні ресурси при виробленні й наданні послуг передбачає налагодження на ринкових взаємовигідних засадах партнерства в трикутнику «влада-бізнес-громада» й водночас створення реального конкурентного середовища при розподілі муніципальних ресурсів серед агентів, що забезпечують функціонування та розвиток громади.

Принцип корпоративного підходу передбачає розгляд громади як специфічної багатопрофільної корпорації, де члени громади є співвласниками муніципального майна, учасниками цільових муніципальних позик, добровільними інвесторами проектів з покращення умов життєдіяльності в громаді, що активізує їх співучасть в управлінні справами громади; орієнтує на запровадження нової організаційної куль­тури муніципальних корпоративних відносин.

Принцип кластерного підходу до організації територіального співробітництва виробників товарів і послуг передбачає використання раціональних форм об’єднання зусиль і ресурсів виробничих структур території.

Принцип відкритості влади й співучасті громадян в управлінні передбачає доступність до інформації, якою обґрунтовуються владні рішення, громадську експертизу рішень влади, створення необхідної кількості громадських організацій у проблемних сферах функціонування та розвитку громади, що уособлюють осередки громадянського суспільства. Принцип постійного розвитку системи управління громадою передбачає постійне удосконалення менеджменту в муніципальних орга­нах влади, створення раціональних структур управління, делегування повноважень й систем прийняття рішень з урахуванням необхідності їх громадської експертизи, упровадження систем управління якістю на засадах процесного підходу, систем адміністративного аудиту й оцінювання успішності діяльності тощо.

Принцип постійного розвитку персоналу органів муніципального управління передбачає створення спеціалізованих систем навчання та підвищення кваліфікації персоналу, що працюють за умов конкуренції, з основ прогресивних управлінських технологій і інструментів, лідерства, командної роботи, організаційної культури та кодексу ділової та службової етики; формування стратегічного мислення управлінців, розвиток службового підприємництва, прогресивних гнучких систем стимулю­вання персоналу, зокрема на засадах атестації і щорічного оцінювання успішності діяльності.

Запропонований комплекс принципів результат-орієнтованого управління дає можливості сформувати відносно завершену картину ідеологічної, інституційної та методологічної складових демократичного публічного управління, що реалізується відповідно до сучасних європейських стандартів у цій сфері. Саме доповнення існуючих доробок зазначеними принципами дає можливість переходу на інструментальний рівень з метою систематизації сучасного інструментарію, що забезпечує реалізацію принципів у практиці муніципальної діяльності. Виходячи з досвіду розвинутих країн світу, запропонуємо концептуальні, інструментальні та модельні засоби забезпечення ефективності, результативності та якості діяльності органів муніципального управління.

До концептуальних засобів, які є найбільш загальними і відображують, переважно, підходи до управління, віднесені: управління змінами; програмно-цільовий, корпоративний, реінжинірінговий підходи; управління за результатами та вимірювання успішності діяльності; управління якістю; управління ризиками; логістичний підхід; аналіз вигод-витрат; організаційно-культурний підхід; інформаційно-комунікаційний підхід.

До конкретно-інструментальних засобів, яким переважно притаманні визнані технології, віднесені: стратегічні, проектні, маркетингові, бенчмаркінгові технології; соціологічні методи; соціальні технології; електронне врядування та геоінформаційні технології.

Виділено також клас моделей-підходів, які представляють апробовані комплексні інструменти вдосконалення діяльності: системи управління якістю (СУЯ) на засадах ISO-9001:2000 та IWA 4:2005; інтегровані системи менеджменту (Integrated Management System, ІМС/IMS); модель «BSC» оцінювання діяльності за допомогою системи збалансованих показників (Balanced Scorecard); модель «CAF 2002» оцінювання з позицій результативності та сприяння розвитку («The Common Assessment Framework»); модель в організаціях за методом Т Конті (модель «EFQM»); модель «CAPAM» оцінювання з позицій якості та ефективності роботи місцевих органів влади (Commonwealth Association for Public Management); модель оцінювання рівня проектної досконалості («Project Excellence»); модель-підхід «Зона стратегічної відповідальності»; модель «пріоритет-проект»; модель електронного урядування типу «електронне місто»; модель типу «єдине вікно».

Довгоочікувані реформи місцевого самоврядування в Україні неминучі. І місцева публічна влада має бути добре методологічне та інструментальне озброєною для реалізації принципів результат-орієнтованої діяльності, що є запорукою досягнення європейських стандартів рівня і якості життя. З цього приводу показово, що наведені вище підходи та моделі вже достатньо широко й успішно застосовуються у країнах ЄС і окремих містах та регіонах України.


ВИСНОВКИ

 

Якщо публічне адміністрування розкриває основні напрями цілеспрямованої діяльності суб’єктів владних повноважень щодо виконання адміністративних зобов’язань, то форми показують, яким чином це здійснюється. Оскільки за допомогою форм публічного адміністрування практично реалізуються завдання та функції публічної адміністрації, то від їх використання значною мірою залежить успіх владної діяльності. Форми покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій адміністрування, досягнення його цілей з найменшими витратами сил, засобів і часу.

Під публічним адміністрування слід розуміти зовнішньо виражену дію суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюється в рамках їх компетенції для виконання поставлених перед ними завдань та тягне за собою певні наслідки.

Застосування публічної влади досягається найчастіше шляхом публічного управління, тобто в результаті процесу реалізації влади.

При реалізації функцій публічного управління виникає публічно-управлінське ставлення. Для цього необхідні: суб’єкт управління, наділений повноваженнями і обов’язками управління, об’єкт управління, зобов’язаний реагувати на дії суб’єкта (якщо він не реагує, це неналежний об’єкт або управління не відбулося), суспільно значимий факт, що викликає необхідність публічного управління, спрямовані дії суб’єкта і дії об’єкта у відповідь на керування.

Подільська районна державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади, що в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території Подільського району, а також реалізує повноваження, делеговані їй районною радою.

Районна державна адміністрація діє на підставі основного закону – Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Основними завданнями районної державної адміністрації є: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності та правопорядку, додержання прав і свобод громадян;) виконання державних, обласних та районних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання районного бюджету; звіт про виконання бюджету та відповідних програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих Подільською районною радою повноважень.

Обсяг реалізованої промислової продукції (товарів, послуг) у 2014 році становив 13357,5 млн.грн., що становило 15,2% у обсягу реалізованої промислової м. Києва. Середньооблікова чисельність працюючих у промисловій діяльності за результатами 2014 року становить 11106 осіб.

Освіта Подолу славиться багаторічними традиціями та творчим підходом до роботи з обдарованими учнями. На території району знаходяться 5 вищих навчальних закладів – Національний університет Києво-Могилянська академія, Відкритий Міжнародний Університет розвитку людини «Україна», Інститут Реклами, Київська державна м.ія водного транспорту, Академія муніципального управління. В Подільському районі 43 заклади середньої освіти, 40 дошкільних закладів, 3 інтернатні заклади, 1 дитячий будинок, 2 вечірні середні школи.

На території Подільського району розташовано понад 70% об’єктів культурної спадщини міста Києва. Серед них такі відомі комплекси історико-архітектурних пам`яток, як Києво-Могилянська Академія з церквою Благовіщення, Фролівський монастир, а також окремо розташовані пам`ятки – Андріївська церква, церква Миколи Набережного, церква Миколи Притиського, церква Богородиці Пиригощі, Іллінська церква та інші.

Планові видатки зведеного бюджету району за 2013 рік становили 510882 тис.грн, фактичний обсяг використання бюджетних коштів становив 449625 тис.грн., отже % виконання до планових показників 2013 року становить лише 88%. Порівняно з 2012 роком обсяг використання бюджетних коштів скоротився на 61257 тис.грн, або 2,5%.

Планові видатки спеціального фонду району за 2014 рік становили 77173,9 тис.грн, фактичний обсяг використання бюджетних коштів становив 34170,9 тис.грн., отже % виконання до планових показників 2014 року становить 44,3%.

У період 2013-2014 роки найбільшу частку в структурі використання бюджетних коштів за напрямками використання по Подільському району найбільшу частку становлять видатки на освіту, так у 2013 році видатки на освіту становили 64,14% у загальній структурі, що в абсолютному еквіваленті становить 288410,1 тис.грн. загальний фонд становив 259887,9 тис.грн та спеціальний фонд 28522,2 тис.грн. У 2014 році частка видатків на освіту зростає 2,91% і становить 67,05%, але на фоні зростання ваги у структурі в абсолютному еквіваленті показник зменшується на 26400,8, або 9,15%.

Найбільшу частку бюджетних коштів направлено на заробітну плату з нарахуваннями за період 2013-2014 роки показник перевищує 50- відсотковий бар’єр, так у 2013 видатки на заробітну плату становили 77,06%, або 346486,8 тис.грн, з них загальний фонд становить 342290,2 тис.грн, спеціальний фонд – 4196,6 тис.грн. У 2014 році видатки на заробітну плату становили 67,33%, або 263106 тис.грн, з них загальний фонд становить 260662,2 тис.грн, спеціальний фонд – 2443,3 тис.грн.

Таким чином, за період 2013-2014 роки по Подільському району спостерігається зменшення видатків за всіма напрямками використання бюджетних коштів.

Вибір Європейського вектору розвитку для України означає рух у напрямку європейської цивілізаційної моделі, що забезпечує прогрес у всіх сферах життєдіяльності суспільства і держави. Такий вибір зумовлено пошуками місця України у Світовому співтоваристві, необхідністю радикального підвищення конкурентоспроможності країни, її відходу від статусу третьорозрядної держави. Реалії такі, що навіть самий толерантний підхід щодо питання, чи конкурентоспроможна Україна, виводить на однозначну негативну відповідь.

Довгоочікувані реформи місцевого самоврядування в Україні неминучі. І місцева публічна влада має бути добре методологічне та інструментальне озброєною для реалізації принципів результат-орієнтованої діяльності, що є запорукою досягнення європейських стандартів рівня і якості життя. З цього приводу показово, що наведені вище підходи та моделі вже достатньо широко й успішно застосовуються у країнах ЄС і окремих містах та регіонах України.

 

 





sdamzavas.net - 2019 год. Все права принадлежат их авторам! В случае нарушение авторского права, обращайтесь по форме обратной связи...