Главная Обратная связь

Дисциплины:






Вопрос 9Концепция публичной собственности



Концепция публичной собственности.

Категории "публичная собственность" или "публичная форма собственности" не употребляются в действующем российском законодательстве, однако в доктрине они раскрываются достаточно полно, охватывая государственную и муниципальную собственность.. Исследователи приходят к выводу, что государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки:

· целевую направленность,

· однородность объектов и субъектов (публично-властные образования),

· правовой режим регулирования.

Характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. Родство государственной и муниципальной форм собственности дает основания рассматривать их в рамках единой публичной формы собственности и в этом плане противопоставлять частной форме собственности.

В чем же заключаются исходные предпосылки для существования в России и других странах публичной формы собственности и одновременно ее принципиальных отличий от частной собственности? На основе зарубежных и отечественных исследований представляется возможным выделить три главных обстоятельства:

Во-первых, наличие специфических объектов, вписанных в публичное пространство;

Во-вторых, развитие основ социального государства, предполагающих деятельность публичных служб и оказание публичных услуг на базе объектов публичной собственности;

В-третьих, проявление так называемых уязвимых мест рынка, требующих государственного вмешательства в экономические процессы.

Перечисленные обстоятельства в значительной степени предрешают как специфику правового регулирования отношений публичной собственности в целом, так и его дифференциацию в зависимости от целевого назначения публичного имущества.

Пункт 3 ст. 212 ГК РФ предусматривает, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Действующее законодательство демонстрирует массу примеров специфических, преимущественно публично-правовых способов (оснований) возникновения права государственной и муниципальной собственности: (1) разграничение государственного имущества; (2) перераспределение публичного имущества в связи с разграничением полномочий; (3) поступление денежных средств в бюджет в качестве налогов, сборов, пени, штрафов; (4) изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд; (5) реквизиция; (6) национализация; (7) приобретение и создание объектов в рамках государственных и муниципальных закупок; (8) создание имущества в рамках концессионных соглашений; (9) конфискация; (10) поступление вымороченного имущества и т.д.



В равной степени праву государственной и муниципальной собственности свойственны особые, также преимущественно публично-правовые способы (основания) его прекращения: (1) перераспределение публичного имущества в связи с разграничением полномочий; (2) приватизация; (3) бесплатное предоставление государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц в установленных законом случаях; (4) финансирование расходных обязательств бюджета и др. Неприменимы к праву публичной собственности такие основания его прекращения, которые характерны только для частной формы собственности (отказ от права собственности, большинство разновидностей принудительного изъятия имущества).

Специфичен и механизм осуществления права государственной и муниципальной собственности, поскольку важнейшим средством реализации права публичной собственности выступает не сделка, а административный акт. Такой административный акт может либо иметь самостоятельное значение в качестве юридического факта (например, решение компетентных органов о закреплении имущества за учреждением или унитарным предприятием на основании права оперативного управления или хозяйственного ведения), либо являться необходимым элементом сложного юридического состава наряду с договором (например, решение о проведении торгов в отношении земельного участка или решение о его возмездном предоставлении в собственность конкретного лица, на основе которых заключается договор купли-продажи).

В соответствии с господствующей в России доктриной публичное имущество отождествляется с объектами государственной и муниципальной собственности.

Однако субъектный критерий определения публичного имущества (объектов публичной собственности), господствующий в современной российской правовой системе, не является общепринятым в зарубежных правопорядка, не имеет он достаточной опоры и на исторические традиции. В подавляющем большинстве стран романо-германского права состав имущества, принадлежащего государству и другим лицам публичного права, признается неоднородным: среди него выделяются особые объекты публичного назначения, правовой режим которых регламентируется по преимуществу не гражданским, а публичным (административным) законодательством. Причем смысл обособления такого имущества заключается в его противопоставлении обыкновенным объектам частноправовой собственности, принадлежащим государству (и некоторым других лицам) и подчиненным гражданско-правовому порядку.

В отношении публичного имущества в целом либо отдельной его части нередко употребляются термины "общенародное достояние", "общественное достояние", "национальное достояние", "национальное богатство" и т.п. Концепция общенародного достояния была особенно распространена в советский период и опиралась на действовавшие в то время нормативные акты, где использовалась названная категория. Общенародным достоянием объявлялись все объекты государственной собственности,

Данная концепция с начала 90-х годов XX в. неоднократно подвергалась содержательной критике.

Можно привести следующие примеры использования термина "достояние" в контексте публичного имущества:

- животный мир является достоянием народов Российской Федерации; животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире");

- земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной, региональной и муниципальной собственности (п. 2 ст. 95 ЗК РФ; преамбула к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; преамбула к Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах");

- по истечении срока действия исключительного права произведение науки, литературы или искусства, как обнародованное, так и необнародованное, переходит в общественное достояние (п. 1 ст. 1282 ГК РФ).

Единственный критерий разделения имущества, который имеет выход на проблематику публичного права и специфику объектов государственной и муниципальной собственности - это дифференциация имущества исходя из его оборотоспособности (ст. 129 ГК РФ). С этих позиций объекты государственной и муниципальной собственности могут быть разделены на следующие группы: (1) публичное имущество, изъятое из оборота, - объекты исключительной государственной собственности; (2) публичное имущество, ограниченно оборотоспособное; (3) принадлежащие публичному собственнику объекты, потенциально находящиеся в свободном гражданском обороте.

Современное гражданское законодательство предусматривает, что виды имущества, которые могут находиться только в государственной собственности, определяются законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ).

Дифференциация публично-правового режима государственного и муниципального имущества основывается в России на различных критериях, таких как уровень собственности (федеральное, региональное, муниципальное имущество), естественные свойства объектов (лесные участки, водные объекты, земельные участки, здания, имущественные комплексы, ценные бумаги и др.), сфера использования и характер целевого назначения имущества и др.

Пользуясь предложенным критерием, представляется обоснованным произвести следующее базовое разделение публичного имущества в Российской Федерации:

1) публичное имущество общего пользования, к которому относятся объекты государственной и муниципальной собственности, свободно используемые (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней. Подобное специфическое имущество, вписанное в публичное пространство, призвано обеспечивать реализацию неотъемлемых прав и свобод личности:

- автомобильные дороги общего пользования;

- земельные участки и территории общего пользования;

- лесные участки (в части пребывания граждан в лесах и общего лесопользования);

- водные объекты общего пользования (в части доступа к водным объектам и использования их для личных и бытовых нужд);

- объекты животного мира в рамках установленных видов свободного пользования и т.д.;

2) публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности, - объекты государственной и муниципальной собственности, специально предназначенные для предоставления частным лицам для удовлетворения их экономических потребностей в соответствующем имуществе:

- объекты государственной и муниципальной собственности, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования (участки лесного фонда, водные объекты и другие природные ресурсы в рамках специального природопользования, и др.);

- не подлежащая отчуждению имущественная инфраструктура поддержки определенных категорий лиц (нуждающихся, субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, и т.п.);

- объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому направленные на удовлетворение экономических потребностей частных лиц, и т.д.;

3) публичное имущество, обеспечивающее предоставление публичных услуг, - находящиеся в государственной и муниципальной собственности объекты социальной инфраструктуры (имущественные комплексы учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры, социального обеспечения и т.д.), функционирование и финансирование которых обязаны обеспечить Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования независимо от наличия объектов сопоставимого назначения в частном секторе;

4) публичное имущество, обеспечивающее общезначимую экономическую деятельность, - находящиеся в государственной и муниципальной собственности пакеты акций, имущественные комплексы унитарных предприятий и учреждений, объекты, переданные иным подконтрольным публичному образованию организациям, на основе которых осуществляются публично значимые виды деятельности общеэкономического значения, не относящиеся к государственным и муниципальным услугам:

- энергетическая, транспортная, финансовая, информационная и иная инфраструктура;

- финансовая инфраструктура;

- объекты оборонной промышленности;

- ядерный энергопромышленный комплекс;

- нефтегазовый комплекс и т.д.;

5) публичное имущество, обеспечивающее иную публично значимую деятельность (имущество военного назначения, государственные материальные резервы, публичное имущество "аппаратного" назначения и т.д.).

В российской экономике с ее федеративным устройством положение с государственной собственностью осложняется тем, что собственность формируется на различных уровнях: федеральном, региональном, а также муниципальном. Широкое разнообразие объектов управления и многочисленность субъектов предъявляют высокие требования к эффективности управления государственной собственностью.

При этом как Федерация в целом, так и входящие в ее состав республики, национально-государственные (автономные) и административно-территориальные (края и области) образования независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. Наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности обладает Правительство РФ.

Специальным государственным органом, осуществляющим управление федеральной собственностью, является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

В состав Министерства входит Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Оно является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника. Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом являются:

а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

б) осуществление полномочий собственника в пределах и порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации,

а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

г) осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

д) защита имущественных и иных прав, законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

С целью повышения эффективности управления собственностью Правительством РФ была утверждена «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». В ней определяются основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственной собственностью на современном этапе.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в управлении и распоряжении государственным имуществом, усилении государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Повышение роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны.

Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Вопрос 10 Проблемы участия Российской Федерации в вещных отношениях, регулируемых гражданским законодательством.





sdamzavas.net - 2019 год. Все права принадлежат их авторам! В случае нарушение авторского права, обращайтесь по форме обратной связи...