Главная Обратная связь

Дисциплины:






Право загального землекористування - перспективи правового регулювання



 

 

Право загального землекористування земельним законодавством України прямо не передбачене. У ЗКУ містяться лише окремі вказівки на існування такого права – див. ст.ст.83, 84 в частині згадування «земель загального користування» (право загального користування поширюється не лише на ці землі). Натомість, існування права загального землекористування випливає із ч.2 ст.38 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»:

 

«Законодавством України громадянам гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.»

 

 

Таким чином, право загального землекористування є правом невиключного безстрокового безоплатного користування земельними ділянками для задоволення життєво необхідних потреб. Доктринальне визначення права загального землекористування на основі свого дисертаційного дослідження пропонує І.О. Костяшкін.

 

Об’єктом права загального користування є всі землі України, за винятком обмежень, встановлених законом. Такі обмеження передбачені законодавством України про ПЗФ, оборону, про державний кордон, транспорт, телекомунікації тощо. Напр., відповідно до ст.16 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» на території природного заповідника забороняється «прохід сторонніх осіб», що виключає територію природного заповідника з переліку об’єктів права загального користування землею.

 

Об’єктом права загального землекористування є землі, щодо яких здійснення права загального землекористування не заборонене. Насамперед, це землі, спеціально призначені для здійснення права загального землекористування: землі загального користування населених пунктів (вулиці, площі, сквери, парки, набережні, проїзди тощо), спеціально визначені земельні ділянки в складі території ПЗФ (напр., зони стаціонарної рекреації національних природних парків – ст.21 ЗУ «Про природний заповідний фонд України») тощо.

 

Об’єктом права загального землекористування можуть бути й інші землі, проте можливість здійснення права загального користування ними істотно обмежується обов’язком не порушувати прав інших осіб. Напр., не можна здійснювати право загального користування на територіях, зайнятих посівами деяких сільськогосподарських культур – витоптування рослин порушить право власника на них; не можна вдиратися на присадибну ділянку – це порушить право господаря на повагу до приватного життя тощо.



 

Не можна не відзначити, що за чинним законодавством України межа правомірності здійснення права загального користування є достатньо розмитою, і більш вдалою видається модель, прийнята в зарубіжних країнах, коли об’єкти права загального користування визначаються позитивно, через пряму вказівку закону. Як відзначає О. Шмигова,

 

«[п]орівняльно-правовий аналіз законодавства зарубіжних країн дозволяє виокремити дві моделі законодавчого врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон. У першій моделі це право не розповсюджується на визначені природні об’єкти (зокр., культивовані землі), а у другій – гарантовано лише на визначених природних об’єктах (ліси, прибережна смуга або визначені стежки)»7.

 

 

Суб’єктами права загального землекористування є громадяни України (це прямо передбачено законом), а також іноземці та особи без громадянства, які, за загальним правилом, користуються в Україні тими ж правами, що і громадяни України (ст.26 КУ).

 

Зміст права загального землекористування включає лише правомочність користування. Право загального користування не передбачає можливості володіння земельними ділянками, у тому числі можливості фактичного панування над земельною ділянкою та усунення від користування нею інших осіб.

 

Право загального користування набувається із народженням людини і припиняється із її смертю та «за визначенням» особливого оформлення не потребує. Це право є невідчужуваним. У деяких випадках реалізація права загального користування допускається лише за згодою власників земельних ділянок. Як приклад можна навести положення ч.1 ст.17 ЗУ «Про фермерське господарство», за якою дії щодо загального землекористування дозволяються лише за згодою власників земельних ділянок, або ч.2 ст.19-1 ЗУ «Про електроенергетику», за якою доступ до заборонних та контрольованих зон гідроелектротехнічних споруд сторонніх осіб можливий лише в порядку, встановленому власником гідроелектротехнічних споруд або уповноваженим ним органом.

 

NB. Конструкція права загального користування близька за своїм змістом до конструкції т.зв. «публічного сервітуту»8, яка використовується у країнах загального права (спроба запровадити публічні сервітути у правову систему зроблена також у РФ). Втім, є і відмінності: публічний сервітут у суворому «англосаксонському» розумінні встановлюється, насамперед, договором або за набувальною давністю; в свою чергу, право загального користування встановлюється законом.

 

51.

Інтернет

Одним із засобів забезпечення раціонального використання та охорони земель є функціонування ефективної системи органів державного управління землею. Наявна ж система органів державного управління землею недосконала. Побудова органів державного управління землею, взаємодія між ними, а також розподіл прав та обов’язків між цими органами не відповідають закріпленим за державою функціям щодо управління земельним фондом України. Діяльність суб’єктів державного управління землею стала на заваді швидкому завершенню процесу безоплатної передачі земельних ділянок з державної і комунальної власності у приватну власність, оформлення прав на землю й видачі державних актів на право власності на земельну ділянку, формування системи державного земельного кадастру, у тому числі державної реєстрації прав на землю та їх обмежень тощо. Як наслідок виникає потреба в удосконаленні побудови сучасної системи органів державного управління землею. Питання організації системи органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі системи органів управління земельним фондом, розглядалися як в радянській, так і в сучасній юридичній літературі.
Повноваження різних державних органів управління земельними ресурсами інколи невиправдано дублюються. Наприклад, завданням Держземагенства є здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Аналогічний обов’язок закріплений за Міністерством охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди). Так, одним з основних завдань Мінприроди є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, зокрема за використанням та охороною земель. Дублювання у повноваженнях державних органів управління земельними ресурсами призводить до розпорошення зусиль щодо забезпечення охорони землі між багатьма органами, функціонування різних контролюючих органів, зменшення ефективності від діяльності таких органів та посилення адміністративного тиску на землевласників і землекористувачів.

Ми вважаємо, що такий стан речей викликаний насамперед необхідністю швидко завершити процес передачі земель із державної та комунальної власності у приватну. Цього можна досягнути за умов не лише ефективної роботи Держкомзему, а й відсутності додаткових управлінських ланок між Кабінетом Міністрів України та Держкомземом. Проте після завершення процесу передачі земель із державної та комунальної власності у приватну одним з основних завдань перед Держземагенства постане забезпечення охорони земель.

Ефективне управління земельними ресурсами неможливе без здійснення належного контролю за дотриманням суб’єктами прав на землю земельного законодавства.
При цьому контролююча структура має бути незалежною від підконтрольної системи, зокрема органу, діяльність якого підлягає контролю. Відтак не буде сприяти покращенню державного управління землею положення чинного законодавства, згідно з яким Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель перетворена з органу державного управління на один із структурних підрозділів Держземагенства. Неможливо ефективно контролювати діяльність Держземагенства щодо дотримання ним земельного законодавства, якщо контролюючий орган є його структурним підрозділом. Таке підпорядкування стає на заваді отриманню зацікавленими суб’єктами об’єктивної інформації про стан дотримання земельного законодавства, в першу чергу, Держземагенством

Спеціалізація у здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель привела до існування багатьох органів, які здійснюють такий контроль. Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель (Держземінспекція) є структурним підрозділом Держкомзему. Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція) є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінприроди. Такі структурні підрозділи Мінприроди, як Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно - Західного регіону Чорного моря, Державна екологічна інспекція Азовського моря, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція, підзвітні і підконтрольні в частині здійснення державного контролю Державній екологічній інспекції. У складі Міністерства аграрної політики України функціонує Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів.
При цьому відсутнє чітке правове регулювання діяльності цих органів. Наслідком розпорошення виконання функції контролю за дотриманням природоохоронного законодавства серед багатьох органів стало дублювання їхніх повноважень, відсутність системного підходу до контролю за використанням та охороною землею тощо. На нашу думку, уникнути цих негативних наслідків можна шляхом скорочення кількості органів, які здійснюють контроль за використанням і охороною земель та інтегрування виконання функції контролю за дотриманням природоохоронного законодавства в межах єдиного органу. Для цього, на нашу думку, доцільно на базі Держземінспекції, Держе- коінспекції, Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів утворити новий контролюючий орган. Таким органом може стати Державне управління з контролю за використанням та охороною природних ресурсів. Воно здійснюватиме контроль за дотриманням вимог земельного, екологічного та аграрного законодавства. За правовим статусом цей орган доцільно було б віднести до категорії центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом

Таким чином, побудова системи органів державного управління земельним фондом має ґрунтуватись на таких принципах: принцип єдиноначальності ;принцип комплексності (центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів має входити до єдиної системи органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища); принцип незалежного контролю (контролююча структура має бути незалежною від підконтрольної системи); принцип внутрівідомчого контролю (у складі Держземагенства доцільно створити відділ контролю за повнотою виконання завдань, покладених на його підрозділи); принцип відокремленого здійснення господарсько-виробничих та управлінських функцій (виробничо-господарські та управлінські функції щодо земель сільськогосподарського призначення мають здійснюватись окремими за своїм правовим статусом органами); принцип інтегрування виконання функції контролю за дотриманням природоохоронного законодавства в межах єдиного органу (кількість органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель, підлягає скороченню, а виконання покладених на них функцій з контролю за дотриманням природоохоронного законодавства має інтегруватися в межах єдиного органу). Проведене дослідження сприятиме централізації здійснення державного управління землею, покращенню управління землями сільськогосподарського призначення та подальшому удосконаленню здійснення окремих функцій державного управління землею, зокрема контролю.

 

Органи управління у галузі використання та охорони земель мають розгалужену систему, яка діє у межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями права України. Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов'язаний механізм.

Систему органів управління та охорони земель поділяють на два види: органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Особливістю управління у галузі використання та охорони земель органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність і разом з тим вирішують інші завдання, віднесені до їхньої компетенції, - розвиток економіки, соціальної сфери, національної безпеки та оборони тощо. На відміну від них, для органів спеціальної компетенції управління у галузі використання та охорони земель є головним або одним з головних напрямів їхньої діяльності.

До системи органів загальної компетенції, які здійснюють управління у галузі використання та охорони земель, належать: Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві органи виконавчої влади.

Систему органів управління спеціальної компетенції у даній сфері становлять: Міністерство екології та природних ресурсів України, Державний агенство земельних ресурсів.

Відповідно до ст. 75 Конституції України основними повноваженнями Верховної Ради України у галузі управління використання та охорони земель є: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин згідно з Конституцією України.

Повноваження Кабінету Міністрів України у галузі земельних відносин визначено ЗК України (ст. 13 та ін.).

Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8-12 ЗК України, законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року (з відповідними змінами), "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15 січня 1999 року. До їхніх повноважень належать: розпоряджання землями територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводять органи виконавчої влади; встановлення та зміна меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць; організація землеустрою; забезпечення реалізації державної політики у галузі використання та охорони земель та інші.

Повноваження місцевих державних адміністрацій визначено в ст. 17 ЗК України та Законі України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року (з відповідними змінами). Вони, зокрема, розпоряджаються землями державної власності у межах, визначених ЗК України; беруть участь у розробці та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних програм з питань використання та охорони земель; координують здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; готують висновки щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуповують земельні ділянки; викуповують земельні ділянки для суспільних потреб у межах, визначених ЗК України; готують висновки щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст.

Серед повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України як центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин ст. 14 ЗК України виділяє: участь у розробці та реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель; організація моніторингу земель; участь у розробці нормативних документів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів; здійснення державної екологічної експертизи землекористування; внесення пропозицій щодо формування державної політики у галузі охорони та раціонального використання земель; міжнародне співробітництво з питань охорони земель тощо.

Відповідно до Указу Президента України "Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів" від 6 січня 1996 року (зі змінами від 19 серпня 2002 року) система державних органів земельних ресурсів складається з Державного агенства земельних ресурсів та підпорядкованих йому Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, Державного комітету АР Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру, обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь, районних відділів, міських управлінь (відділів) земельних ресурсів та інженерів-землевпорядників сіл і селищ.

Як зазначається у Положенні про Державне агенство земельних ресурсів, затвердженому Указом Президента України від 08 квітня 2011 року, Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

Повноваження Держкомзему: ст 15 ЗКУ.

 

52. Земельний кодекс Стаття 15. Повноваження центрального органу виконавчої влади,
що забезпечує формування державної політики
у сфері земельних відносин

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що
забезпечує формування державної політики у сфері земельних
відносин, належать:

а) здійснення нормативно-правового забезпечення у сфері
земельних відносин;

б) забезпечення проведення земельної реформи;

в) розробка та забезпечення реалізації загальнодержавних,
регіональних програм використання та охорони земель;

г) забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і
державного контролю за використанням та охороною земель;

ґ) забезпечення проведення державної експертизи програм і
проектів з питань землеустрою, ведення та адміністрування
Державного земельного кадастру, охорони земель, реформування
земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань таких
програм і проектів;

д) розроблення економічного механізму регулювання земельних
відносин;

е) участь у розробленні заходів щодо розвитку ринку земель;

є) міжнародне співробітництво в галузі земельних відносин;

ж) вирішення інших питань, визначених законами України та
покладених на нього актами Президента України. Стаття 15-1. Повноваження центрального органу виконавчої
влади, що реалізує державну політику у сфері
земельних відносин

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що
реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить:

а) внесення в установленому порядку пропозицій щодо
розпорядження землями державної та комунальної власності,
встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і
селища, регулювання земельних відносин;

б) участь у розробленні та виконанні державних, галузевих,
регіональних та місцевих програм з питань регулювання земельних
відносин, раціонального використання земель, їх відтворення та
охорони, встановлення меж області, району, міста, району в місті,
села і селища, у проведенні моніторингу земель, територіальному
плануванні;

в) організація проведення робіт, пов'язаних із реалізацією
земельної реформи;

г) проведення відповідно до законодавства моніторингу земель
та охорони земель;

ґ) ведення та адміністрування Державного земельного кадастру;

д) участь у державному регулюванні планування територій та
розмежуванні земель державної і комунальної власності;

е) проведення державної експертизи землевпорядної
документації;

є) здійснення заходів щодо вдосконалення порядку ведення
обліку і підготовки звітності з регулювання земельних відносин,
використання та охорони земель, формування екомережі;

ж) вирішення інших питань, визначених законами України та
покладених на нього актами Президента України.

Питання діяльності Державного агенства земельних ресурсів України регулює





sdamzavas.net - 2020 год. Все права принадлежат их авторам! В случае нарушение авторского права, обращайтесь по форме обратной связи...