Главная Обратная связь

Дисциплины:






Административное право в Германии и во Франции 2 страница



Германия Франция
Административная юстиция, проблема плотности судебного контроля Административная юстиция, компетенции суда
Административные суды являются независимыми, т. е. организационно и предметно отделенными от административных органов и не связанными никакими указаниями или институтами, как это и предусмотрено в абз. 2 ст. 20 и ст. 92 и 97 Основного закона. Решения в административном судо­производстве принимаются независимыми пожизненными судьями и час­тично непрофессиональными судьями.   В процессе административного судопроизводства дос­тигаются следующие цели: - защита субъективных публичных прав граждан (т. е. таких прав, кото­рыми обладает отдельное лицо по отношению к государству); - (объективный) контроль за администрацией (который можно одно­временно рассматривать как результат индивидуальных исков); - осуществление требований правового государства; - совершенствование законодательства и его применения с учетом из­менений в технике, экономике и социальной сфере, а также - поддержание правовой стабильности в Германии.   Для административного судопроизводства характерно действие различ­ных принципов, в частности процедурных максим. Конституционно-правовым основанием судебной защиты в сфере адми­нистративного права является норма, сформулированная в абз. 4 ст. 19 Ос­новного закона: «Если собственные права какого-либо лица нарушены публичной властью, то оно может прибегнуть к судебной защите». Эту конституционную норму в Германии называют основным процессуальным правом или венцом правового государства. Из нее вытекают прежде всего два требования: полноты и эффективности судебной защиты.   Проверка нарушения публичной властью субъективных прав какого-либо лица относится к компетенции административных судов. Их задачей и является оказание полной и эффективной судебной защиты. Согласно мнению Федерального конституционного суда, под публич­ной властью в смысле абз. 4 ст. 19 Основного закона следует понимать только исполнительную власть, но не судебную или законодательную вла­сти. Следующим требованием рассматриваемой нормы является нарушение «собственных» прав. Значит, невозможным считается предъявление иска о нарушении прав другого лица.   Что же касается эффективности судебной защиты, то речь, прежде все­го, идет о требовании приемлемого срока судопроизводства. Суды должны, по возможности, быть способны вмешиваться в ход дел, прежде чем дейст­вия администрации превратятся в свершившийся факт или ими будет нане­сен непоправимый ущерб. Из абз. 4 ст. 19 Основного закона следует также требование о предварительной судебной защите.   Процедура административного судопроизводства определяется особы­ми нормами ЗоАС. § 1 ЗоАС четко устанавливает, что административное судопроизводство осуществляется независимыми, отделенными от адми­нистративных органов судами. § 173 устанавливает, что в случае, если в ЗоАС отсутствуют специальные процедурные предписания, то применяют­ся общие принципы Гражданско-процессуального кодекса. Тем самым чет­ко указывается, что общие принципы судебного процесса, которые выте­кают из принципа правового государства, действуют также и в отношении административного судебного процесса. К ним относится, например, прин­цип гласности судебного разбирательства.   Так называемая общая оговорка § 40 ЗоАС касается допустимости рас­смотрения дел в административных судах: она открывает путь к рассмот­рению в административных судах всем публично-правовым спорам, не от­носящимся к конституционно-правовой сфере'. Важнейшим критерием для отграничения административного от граж­данского судопроизводства служит ответ на вопрос, идет ли речь в данном случае о публично-правовом споре. Публично-правовым считается спор о правовых последствиях применения публичного права. Как минимум один из субъектов какого-либо правового действия должен быть носителем го­сударственной власти. Применительно к специальным административно-правовым спорам в областях налогового и социального права существует свое, особенное ад­министративное судебное производство.   Проблема плотности судебного контроля касается отношений между администрацией и судами, точнее, правомочия административных судов контролировать отдельные решения администрации. Она всегда возникает там, где администрация обладает определенным пространством для дейст­вий, что очень часто имеет место и играет значительную роль на практике. Администрация обладает пространством для действий в том случае, ес­ли правовые нормы в описании фактических обстоятельств или правовых последствий содержат «открытые» формулировки.   1) Относительно фактических обстоятельств нормы законов часто со­держат неопределенные правовые понятия, т. е. такие понятия, которые нуждаются в дальнейшей конкретизации. Конкретизация этих норм проис­ходит в ходе применения законов административными органами. Следова­тельно, уже здесь существует некоторое пространство для действий адми­нистрации, в рамках которого она может толковать правовое понятие и даже решать, подпадают ли под него обстоятельства конкретного случая. 2) Законодатель может расширить это пространство, наделив админист­рацию правом действовать по собственному усмотрению при выборе пра­вовых последствий. Таким образом, администрация получает дополнитель­ное свободное пространство, в рамках которого она после установления определенных фактических обстоятельств может выбрать одно из многих возможных правовых последствий.   Как на классический пример открытой правовой нормы в Германии ука­зывают на предписание Закона о предприятиях общественного питания: «Если хозяин предприятия общественного питания при его эксплуатации не выказывает необходимой надежности, то он может быть лишен лицен­зии на работу этого предприятия». Применительно к фактическим обстоя­тельствам администрация должна сначала определить, что понимается под надежностью. Со стороны правовых последствий, благодаря употреблению слов «может быть», ей предоставляется некоторое свободное пространство: она может лишить лицензии, но не должна (если ею будут найдены весо­мые причины не отбирать лицензию).   Административно-судебный контроль за решениями исполнительной власти, в отличие от внутриадминистративного контроля, является контро­лем правомерности, но не целесообразности. Тем самым обеспечивается наделение административных судов известным минимумом контрольных полномочий: на установление обстоятельств дела, проверку соблюдения администрацией управомочивающих норм, а также процедурных и фор­мальных требований.   Вместе с тем открытым является вопрос о содержательном контроле со стороны административных судов за решениями администрации. Нет чет­кого определения того, в какой степени обладают суды правомочием кон­тролировать и в соответствующих случаях признавать недействительными решения органов исполнительной власти, а также толковать неопределен­ные правовые понятия либо решения, принятые по усмотрению.   В законах содержатся различные по степени конкретности нормы, опи­сывающие фактические обстоятельства. Существует целая шкала большей или меньшей определенности. В связи с этим вопрос о неопределенных правовых понятиях лежит в области познания. Проблемы часто возникают тогда, когда администрация должна применить неопределенное правовое понятие к конкретной ситуации, что требует оценки, а часто и прогноза на будущее. Но несмотря на эти сложности, административный орган должен принять определенное решение.   В качестве примеров неопределенных правовых понятий, содержащих­ся в германском законодательстве, можно привести следующие: «надеж­ность», «печатные тексты, могущие представлять опасность для молоде­жи», «представляет опасность для интересов Федеративной Республики Германии», «общественная безопасность и порядок», «наступление суме­рек», «особо бедственное положение». Важнейшей особенностью организации судебного кон­троля административной деятельности во Франции является формирование особой системы административного правосудия - административной юс­тиции.   С самого начала ре­волюционных событий, уже в 1789-1790 гг., одной из важнейших проблем, которые встали перед Учредительным собранием в связи с организацией правосудия, оказался вопрос о том, в ведении какого судьи должны нахо­диться дела, связанные с административной деятельностью. Тогда Учреди­тельное собрание сформулировало два фундаментальных принципа: 1) раз­деления административной власти и судебной и 2) формирования специ­альной юрисдикции, входящей в систему исполнительной власти. Возобла­дал принцип: «Juger l'administration c'est encore administrer», т. е. «судить администрацию - значит заниматься административной деятельностью» (иными словами, «решение административных споров есть продолжение административной деятельности»).   Будущие судьи проходят обучение вместе с чиновниками в На­циональной административной школе. Призванные на службу чины адми­нистративной юстиции могут отзываться для выполнения функций в рам­ках аппарата управления, откуда они возвращаются, чтобы снова занять должность судьи. Персонал административной юстиции вправе консуль­тироваться с аппаратом управления; судья и администрация совместно способствуют наилучшей реализации текущей управленческой деятель­ности.   В отличие от судов общей юрисдикции органы административной юс­тиции помимо разрешения правовых конфликтов предоставляют заключе­ния по вопросам государственного управления, оказывая непосредственное воздействие на функционирование всей системы публичной администра­ции.   Контроль административной юстиции рас­пространяется на правоприменительную деятельность государственного аппарата, а также нормативные акты, принимаемые административными органами и должностными лицами всех уровней, в том числе президентом Франции. Административная юстиция разрешает отдельные дела полити­ческого характера (например, контроль за проведением выборов).   Юрисдикционный контроль ограничен, когда административные орга­ны наделены в соответствии с законодательством дискреционными полно­мочиями, позволяющими им реализовывать свободу усмотрения, выполняя исполнительно-распорядительные функции.   Кроме того, иммунитетом от юрисдикционного контроля пользуются некоторые виды нормотворческой деятельности: - законодательная деятельность; - принятие президентом Франции решений в соответствии со ст. 16 Конституции в случае возникновения серьезной и непосредственной угро­зы институтам республики (постановление Государственного совета от 2 марта 1982 г. по делу Рюбена де Сервана); - принятие отдельных правительственных актов (определение Суда по разрешению конфликтов от 2 февраля 1950 г. по делу Французского радио­вещания).   Существование административных судов не исключает участия судов общей юрисдикции в контроле за административной деятельностью. Административные споры могут рассматриваться в судах общей юрис­дикции в соответствии с нормами гражданского права. Это происходит в тех случаях, когда такие споры касаются:   а) административной деятельности, не связанной с задачами публичной службы (споры по поводу управления административными органами госу­дарственной недвижимостью, споры по долгам государственных организа­ций и т. д.); б) частного управления публичными службами (споры по поводу под­писанных администрацией контрактов на перевозку грузов, трудовых дого­воров на выполнение определенных работ и т. д.); в) публичных торгово-промышленных служб (управление муниципаль­ным театром, организация общественного транспорта и т. д.); г) фактов незаконных действий администрации или произвола властей (действия администрации, носящие незаконный и насильственный харак­тер, грубо попирающие основные права и свободы человека, утрачивают свойства административного акта, выводя тем самым администрацию за пределы административного права); д) ответственности, связанной с работой транспортных средств, принад­лежащих административным органам.   Кроме того, в ряде случаев французское законодательство устанавлива­ет особую процедуру рассмотрения административных споров в общих су­дах (споры об ущербе, нанесенном в связи со скоплением народа; об ущербе, нанесенном учащимся государственных учебных заведений; об ущербе, причиненном ядерными установками, и др.).   Вопрос о разграничении подсудности между двумя ветвями судебной власти - общими судами и административной юстицией - представляет особую сложность. Для урегулирования постоянно возникающих споров подобного характера во Франции была создана специальная инстанция - Суд по разрешению конфликтов (Tribunal des conflits). Этот Суд обеспечи­вает равное представительство двух систем судов - общих и администра­тивных. В него входят три члена Государственного совета и три члена Кас­сационного суда, избираемых этими органами. Каждая из этих групп на­значает четвертого постоянного члена и одного заместителя, которые яв­ляются их коллегами, соответственно, членами Государственного совета и Кассационного суда. Председателем Суда является министр юстиции. В со­став Суда вводится также представитель прокуратуры.   Компетенцию Суда составляет разрешение следующих конфликтов:   1) позитивного конфликта (conflit positif) - конфликта, возникающего, когда общий суд собирается рассматривать дело, которое администрация относит к ведению административного суда; 2) негативного конфликта (conflit négatif) - конфликта, возникающего, когда два суда, относящихся к разным судебным системам, заявили о том, что некомпетентны решать данное дело, причем каждый утверждает, что дело относится к компетенции суда другой системы; 3) конфликта, связанного с передачей дела в другую судебную систему (conflit sur renvoi des juridictions). Такой конфликт может возникнуть в слу­чае передачи дела с целью предупредить возникновение трудностей в уста­новлении компетенции; 4) конфликта, связанного с требованием окончательного решения (con­flit de décisions au fond), - конфликта, возникающего, когда два суда, отно­сящиеся к разным судебным системам, оба заявили о своей компетентности по данному делу, но оба при этом приняли решение об отказе принять дело в производство в связи с конфликтом компетенции (решение, повлекшее за собой отказ в правосудии).   Трудно переоценить значение Суда по разрешению конфликтов для нормального функционирования всей правовой системы Франции. Разре­шая конфликты, связанные с распределением компетенции, этот Суд вынужден разбираться с концептуальными проблемами, лежащими в основе конфликта, и выбирать ту отрасль права (частного или публичного), кото­рая применима к данному случаю.  
Германия Франция
Судебная система, Федеральный административный суд Система органов административной юстиции, Conseil d'Etat
Административно-правовая защита осуществляется в Германии общими и специализированными административными судами. Специализирован­ными являются социальные и финансовые суды. Финансовым судам подведомственны только налогово-правовые споры, при этом существуют две инстанции. Состоящая из трех инстанций систе­ма социальных судов принимает решения по социально-правовым требова­ниям граждан к государству (например, по требованию о предоставлении социальной помощи или о выплате пособия на детей). Остальные административно-правовые споры решаются (общими) ад­министративными судами.   Производство и организация (общих) административных судов регули­руются принятым в 1960 г. Законом об административных судах.   § 2 ЗоАС предусматривает три инстанции судебной системы. Сейчас в Германии существуют 53 административных суда, которые образуют пер­вую инстанцию. На втором уровне находятся 16 высших административ­ных судов, учрежденных в соответствии с делением государства на земли. Во главе административной судебной системы стоит Федеральный адми­нистративный суд, находящийся в Берлине, но в скором времени переез­жающий в Лейпциг.   Во всех случаях административные суды являются первой инстанцией рассмотрения административно-правовых споров. Административный суд принимает решения как коллегиальный орган, в нем образуется палата, состоящая из трех профессиональных и двух непрофессиональных судей. Только если рассматриваемое дело не представляет особой сложности и не имеет принципиального значения, судья может принимать единоличное решение. Непрофессиональные судьи обладают в процессе и при принятии решения такими же правами, как и профессиональные судьи.   Решения высших административных судов принимаются их сенатами, состоящими из трех судей. Они являются апелляционной инстанциейдля решений административных судов. Кроме того, в определенных случаях они принимают решения как суды первой инстанции. Наряду с проверкой подзаконных актов в соответствии с § 47 ЗоАС они рассматривают спорные вопросы, касающиеся разрешений на возведение крупных технических объектов, например, атомных станций.   С момента внесения значитель­ных изменений в ЗоАС в 1996 г. апелляция допускается со стороны компе­тентного высшего административного суда с соблюдением жестких условий, установленных в абз. 2 § 124 ЗоАС. Как апелляционная инстанция, высший административный суд рассматривает спор в том же объеме, что и административный суд, а также учитывает вновь представленные факты и доказательства.   Федеральный административный суд принимает решения через свои сенаты, состоящие из пяти судей, и действует прежде всего как кассацион­ная инстанция по решениям административных судов и высших админист­ративных судов. В кассационном производстве Федеральный административный суд рассматривает лишь вопрос, не было ли нарушено федеральное право или правовые нормы административных процедур. Срок подачи апелляции и кассации составляет один месяц. Лишь в немногих случаях, указанных в § 50 ЗоАС (споры с участием высших федеральных органов), Федеральный административ­ный суд действует как суд первой инстанции.   Система органов административной юстиции во Фран­ции включает: 1) Государственный совет - центральный и руководящий орган админи­стративной юстиции; 2) административные суды, рассматривающие обычные администра­тивные споры; 3) специализированные судебные учреждения административной юсти­ции.   Государственный совет (Conseil d'Etat) в своем современном виде был основан Наполеоном в 1800 г. Государственный совет осуществляет свою деятельность в качестве консультанта исполнительной власти (консультативная функция), а также в качестве высшей инстанции административного правосудия (функция разрешения споров).   · Выполняя консультативную функцию, Государственный совет пред­ставляет заключения, а также составляет доклады и исследовательские об­зоры. На его рассмотрение для дачи соответствующих заключений поступают правительственные законопроекты, наиболее важные подзаконные акты, регламенты, декреты и т. д., а также вопросы, вызывающие особые юриди­ческие трудности. В своих заключениях Государственный совет может де­лать редакционные замечания по тексту направляемых актов, формулиро­вать вывод о законности представляемых ему актов, давать отзыв о качест­ве юридической аргументации по пунктам, указанным в запросе, формули­ровать собственную позицию по поводу целесообразности акта. Заключе­ния Государственного совета сохраняются в тайне. Мнение, высказанное Государственным советом, не связывает правительство (заключение не носит обязательного характера). Заключения Государственного совета не связывают судебную власть.   · В качестве высшей инстанции административного правосудия Государ­ственный совет обладает компетенцией: 1) судьи первой и последней инстанции (en premier et dernier ressort); 2) апелляционной инстанции; 3) кассационной инстанции.   Государственный совет наделяется правом первоначального рассмотре­ния и окончательного решения по некоторым особым или исключительно важным делам: обжалование с требованием аннулирования декретов пре­зидента, премьер-министра, регламентарного акта министра и т. д.; обжа­лование односторонних административных актов, сфера применения кото­рых выходит за рамки компетенции (территориальной или материальной) одного административного суда; судебные споры административного ха­рактера, возникшие за пределами территорий, на которые распространяется юрисдикция административных судов; споры, связанные с нарушением антимонопольного законодательства; споры, связанные с выборами в пред­ставительные органы власти, и др.   Государственный совет является также кассационной инстанцией по всем судебным решениям, вынесенным апелляционными административ­ными судами и специализированными административными судебными учреждениями в последней инстанции.   Структура Государственного совета в целом соответствует основным функциям этого органа. Она включает шесть отделов - четыре администра­тивных отдела, выполняющие консультативную функцию, отдел админи­стративных споров, выполняющий функцию административного судьи, а также информационно-аналитический отдел.   Административные суды, рассматривающие обычные административ­ные споры, представлены двумя уровнями: административными судами (tribunaux administratifs) и апелляционными административными судами (cours administratives d'appel). Нормы, регламентирующие деятельность этих судов, систематизированы в Кодексе административных судов и ад­министративных апелляционных судов.   Административные суды. Во французской метрополии насчитывается 26 административных судов, имеющих региональную компетенцию, еще 5 таких судов созданы в заморских департаментах.   Компетенция административных судов преимущественно судебно-юрисдикционная. Однако, как и Государственный совет, они могут осуще­ствлять консультативные полномочия (дают заключения по запросам мест­ных органов власти и управления).   В административном суде создается от одной до четырех палат (в зави­симости от количества рассматриваемых дел). Административный суд Па­рижа состоит из нескольких отделов, в каждом из которых создается по две палаты.   Органом судопроизводства в административном суде является судебная палата. Однако в порядке исключения дела особой важности и сложности могут рассматриваться на пленарном заседании членов суда.   В административном суде создаются местные бюро (bureau annexe), расположенные в каждом из департаментов, входящих в сферу территори­альной компетенции данного регионального суда. В местные бюро могут подаваться исковые заявления.   С принятием Закона от 6 января 1986 г. был закреплен принцип несме­няемости судей административных судов, а также учрежден Высший совет административных судов - консультативный орган, занимающийся вопро­сами подбора кадров и работы административных судов.   Региональные административные суды компетентны рассматривать лю­бые административные споры, кроме тех, которые отнесены законом к иной юрисдикции (материальная компетенция). Иными словами, регио­нальные суды рассматривают в первой инстанции все административные споры кроме тех, которые отнесены к ведению специализированных адми­нистративных судов, а также споров, которые ввиду их особой важности отнесены к компетенции Государственного совета.   Споры могут относиться к компетенции административного суда в зависимости от лока­лизации конфликта. Например, по имущественным спорам компетенция определяется местом нахождения данного имущества; по делам, связанным с административными договорами, компетентным судом признается тот, на территории которого данный договор исполняется, а в случае затруднений с применением данной нормы - по месту подписания договора; в отноше­нии споров, связанных с контролем государства над местными органами или государственными и частными организациями, компетенция будет оп­ределяться местом нахождения органа или организации. В соответствии со вторым принципом административные споры могут рассматриваться по месту пребывания заявителей. Например, по индиви­дуальным судебным спорам, касающимся государственных служащих, компетенция суда определяется местом службы заинтересованного лица; по спорам, связанным с индивидуальными мерами полицейского характера, компетенция определяется также местом жительства заинтересованного лица и т. д.   Дополнительный принцип предусматривает, что во всех случаях, когда неприменимы два основных принципа, дело направляется в администра­тивный суд, под компетенцию которого подпадает «автор» оспариваемого акта или действия.   Административные апелляционные суды. Эти органы французской административной юстиции были учреждены Законом от 31 декабря 1987 г. «О реформе судебного административного разбирательства». Эта реформа имела основной целью облегчить работу Государственного совета, передав в эту новую инстанцию основную часть жалоб по делам, рассмотренным в административных судах первой инстанции. Ре­шения, вынесенные административными апелляционными судами, могут быть обжалованы в Государственный совет в кассационном порядке (ст. 10).   Кроме того, согласно ст. 12 до того, как принять решение по жа­лобе по вопросу права, который ставится впервые, представляет серьез­ную трудность и возникает во многих спорах, административный суд или административный апелляционный суд могут вынести не подлежащее обжалованию решение о передаче дела в Государственный совет, кото­рый изучает поднятый вопрос в течение трех месяцев. В этом случае лю­бое решение дела по существу откладывается до вынесения Государст­венным советом заключения или, если оно не вынесено, до истечения указанного срока.   Создано пять административных апелляционных судов (в городах Бордо, Лионе, Нанси, Нанте и Париже). Суды разделены на палаты (по две-три палаты в каждом органе административной юстиции). Решения выносятся, как правило, палатами, а в исключительных случаях - плену­мами.   К числу специализированных судебных учреждений административной юстиции относятся счетные палаты (национальная и региональные), раз­личные дисциплинарные судебные учреждения, создаваемые внутри аппа­рата управления (например, для профессорско-преподавательского состава) или вне рамок административных органов (например, для лиц свободных профессий - врачей, архитекторов и т. д.). Возможно создание специализи­рованных административных судов ad hoc - на определенное время и для решения определенных задач (например, суды по возмещению ущерба, причиненного войной).  
Германия Франция
Административый процесс   Административно-спорная процедура (procédure administrative contentieuse)
Одной из особенностей административного судебного процесса, суще­ственно отличающей его от гражданского процесса, является принцип ис­следования (§ 86 ЗоАС). В соответствии с ним административный суд в силу своих обязанностей исследует обстоятельства дела. Он не связан объ­яснениями и доказательствами, представленными участниками. На судью в административном судебном процессе возлагаются широ­кие обязанности по разъяснению и консультированию, если - особенно со стороны юридически неосведомленных граждан - в судебном про­цессе проявились формальные ошибки. Принцип исследования служит также контролю за законностью деятельности администрации. Если гражданин начал административный судебный процесс, то затем уже не в его силах ограничить судебную проверку лишь некоторыми конкрет­ными областями.   Наряду с истцом и ответчиком к участию в процессе могут или должны быть привлечены третьи лица. Это происходит в случаях, когда интересы этих лиц затрагиваются судебным решением.   При рассмотрении споров Федеральным административным судом и высшими административными судами обязательно представлять интере­сы сторон должны адвокаты. В административных же судах участие ад­воката не является обязательным. В отношении участия адвоката и возме­щения издержек по его участию действуют общие нормы гражданского процесса.   По делам, не представляющим сложности, решение может быть приня­то единолично судьей; предусматривается также возможность упрощенно­го производства: принятие решения в форме судебного заключения после заслушивания сторон без проведения устного разбирательства.   [В административном судопроизводстве могут участвовать также пред­ставители публичных интересов, если в конкретной федеральной земле принято соответствующее постановление. На сегодняшний день это имеет место в 7 из 16 федеральных земель Германии. Представители публичных интересов подчиняются указаниям административных органов. Своим уча­стием в судебном процессе они должны открыть суду более широкую пер­спективу рассмотрения дела. Но поскольку участвующие в процессе орга­ны также излагают суду точку зрения публичной власти на обстоятельства дела, роль института представителей публичных интересов является в Гер­мании предметом споров.]   ***   Отлагательное действие, предварительная право­вая защита Административный акт является для администрации исполнительным документом и в этом качестве подлежит исполнению после своего приня­тия. Однако иск об оспаривании и обязательно предшествующее ему воз­ражение, как правило, обладают отлагательным действием в отношении административного акта, т. е. применение этих средств правовой защиты должно приостановить исполнение административного акта (абз. 1 § 80 ЗоАС).   Это выгодное для граждан принципиальное положение не распростра­няется на целую группу административных актов (абз. 2 § 80 ЗоАС): а) административные акты, требующие производства публичных пла­тежей; б) распоряжения чиновников исполнительных полицейских органов; в) иные урегулированные законом виды административных актов, в ча­стности, относящиеся к созданию рабочих мест и к экономическим инве­стициям; г) любой административный акт может быть определен органом к не­медленному исполнению, если этого требует публичный интерес. Однако орган должен привести особое обоснование для определения акта к немед­ленному исполнению.   Административный суд может постановить, что лежащее в основе дела средство оспаривания (иск об оспаривании или возражение против административного акта) облада­ет отлагательным действием и, соответственно, административный акт не может быть исполнен до решения по судебному спору. При этом суд не проводит полную проверку правомерности административного акта. Имеет место оценка того, что является более весомым: публичный инте­рес в исполнении административного акта или частный интерес истца в его неисполнении. Естественно, предположительная противоправность ад­министративного акта выступает как весомый аргумент в пользу частного интереса. Когда предме­том спора не является административный акт, средством оспаривания в рамках предварительной право­вой защиты является процедура, определенная в § 123 ЗоАС и ведущая к установлению предварительного регулирования.   Административный суд может, в соответствии с действующими в граж­данском процессе нормами, принять временное распоряжение и установить предварительное правоположение. Как и в процедуре согласно § 80 ЗоАС, суд производит оценку интересов участников, но не принимает оконча­тельного решения по существу дела. Стандартным примером является предварительный допуск к обучению на основе временного распоряжения, в соответствии с которым административный суд может разрешить предва­рительный допуск к обучению кандидата, хотя его заявка на обучение была отклонена органом, ведающим распределением учебных мест.   В отношении каждого вида предварительной правовой защиты не суще­ствует установленных сроков. В зависимости от степени важности затрону­тых прав административный суд может в неотложных случаях принять ре­шение в течение нескольких часов. Положения о предварительной судебной защите имеют особое значение в практике рассмотрения административно-правовых исков: речь идет об инструменте быстрой реализации прав лица в отно­шениях с администрацией, если в этом существует обоснованная право­вая потребность. Значимость предварительной судебной защиты возрас­тает в связи с тем, что длительность судопроизводства в германских ад­министративных судах из-за их перегрузки является весьма продолжи­тельной. В процедурах предварительной судебной защиты (§ 80, 123 ЗоАС) на основе представленных фактов принимается не окончательное, а предвари­тельное судебное решение, направленное на защиту прав от возможного нарушения.   Процедура в административных судах носит следственный характер (procédure inquisitoire), она представляет собой поиск судьей элементов разрешения спора. Судья привлекает к делу ответчика, ведет судебное рас­следование, устанавливает сроки подачи в суд тех или иных документов, принимает решение о закрытии заседания. Кроме того, он помогает заяви­телю представить требующиеся от него доказательства. Следственный характер процедуры находит свое выражение, в частно­сти, в том, что оспариваемое решение основывалось на незаконном мотиве, и судья может потребовать от администрации соответствующих уточнений и разъяснений. Если администрация отказывается предоставить такие уточнения, судья делает вывод о том, что у решения действительно был подозреваемый незаконный мотив.   Процедура в административных судах носит письменный характер. Административный судья принимает решение преимущественно на основе письменных доказательств. Устные выступления и замечания сведены к минимуму. Аргументация сторон принимает форму памяток (mémoires), которыми стороны обмениваются по ходу рассмотрения дела (пояснитель­ные, ответные, встречные памятки и т. д.).   Как и любая другая судебная процедура, процедура в административ­ном суде является состязательной. Любая сторона имеет полную инфор­мацию обо всех документах и вопросах, рассматриваемых на любой стадии процесса; она имеет возможность отвечать на любые аргументы, представ­ленные другой стороной.   В административно-судебной процедуре администрация занимает особое положение, которое может быть охарактеризовано следующим образом:   1) администрация выступает, как правило, в роли ответчика (она лишь в исключительных случаях обращается в административный суд в качестве истца, например, для того, чтобы получить судебное решение о выдворе­нии лица, незаконно занявшего общественное владение); 2) решение администрации не может быть заменено судебным решени­ем. Обычно полномочия судьи сводятся к аннулированию обжалуемого решения или к вынесению решения о выплате администрацией компенса­ции. Лишь в исключительных случаях (например, споры, связанные с охра­ной окружающей среды) судья может заменить решение администрации, незаконность которого он констатировал, юридически правильным реше­нием; 3) судья не может направлять предписания администрации. Поведение администрации, не соответствующее праву, может быть наказано судьей (аннулирование административного решения, назначение выплаты компен­сации), однако судья не вправе предписывать администрации то или иное поведение (освободить здание, выплатить сумму, вновь принять на службу и т. д.).   Жалоба принимается административным судьей к рассмотрению, если, во-первых, не нарушено правило предварительного решения; во-вторых, соблюдены сроки обжалования; в-третьих, присутствует заинтересован­ность в действии.   ·  В соответствии со ст. 1 декрета от 11 января 1965 г. «административная юстиция может принять к рассмотрению только обжалование администра­тивного решения», т. е. жалобу на уже имеющееся решение. Эта норма по­лучила во французском административном праве название «правило пред­варительного решения» (règle de la «décision préalable»). Решение админи­страции может быть подразумеваемым. Закон от 17 июля 1900 г. содержит следующую норму: если администрация, получив заявление, не отвечает на него в течение четырех месяцев, то такое молчание рассматривается как отказ на заявление. Эта норма используется в тех случаях, когда администрация с целью избежать обжалования незаконного действия не отвечает на заявление за­интересованного лица.   ·  Жалоба должна быть представлена в административный суд с соблюде­нием установленных сроков. В соответствии с декретом от 11 января 1965 г. в административный суд любой инстанции иск подается в течение двух месяцев, считая со дня опубликования оспариваемого решения или уведомления о нем. Для некоторых особых случаев этот срок может быть изменен законодательством. Но в любом случае будет действовать прави­ло, установленное декретом от 28 ноября 1983 г., согласно которому любые сроки подачи жалобы могут быть применены в судебном разбирательстве против частного лица только при условии, что в уведомлении о своем ре­шении администрация предупредила заинтересованное лицо о таких сро­ках, а также о способах обжалования решения.   ·  Принятие к рассмотрению жалобы на решение административного ор­гана не приостанавливает действие этого решения. Однако в некоторых случаях исполнение обжалуемого решения может повлечь серьезные и не­поправимые последствия. На этот случай закон предоставляет административному судье право потребовать от администрации «приостановки дейст­вия», «отсрочки исполнения данного акта до принятия решения судом».   ·  Одной из особенностей слушания дела в административном суде явля­ется обязательное участие в судебном заседании правительственного ко­миссара (commissaire du gouvernement). Выступая в процессе, он не пред­ставляет ни исполнительную власть, ни прокуратуру. Он ни от кого не получает инструкций и высказывает свое личное мнение как юрист и спе­циалист по административным спорам. Свое мнение по рассматриваемому вопросу он оформляет в виде заключений (conclusions), играющих особую роль в развитии доктрины административного права. Правительственный комиссар выступает на заседании последним. В задачу прави­тельственного комиссара входит изложение тех проблем, которые возни­кают в связи с рассмотрением в суде каждого административного спора, и сообщение суду своих независимых и беспристрастных выводов и оценок; он должен высказаться относительно фактических обстоятельств данного дела и применимых к данному случаю нормах, а также - о решениях, кото­рые необходимо принять по данному спору.   ·  Решение административного суда объявляется на открытом заседании (кроме решений по налоговым спорам). Все решения административных судов, оглашенные на открытом заседании, могут быть опубликованы («полное оглашение»).   ·  Решения, принимаемые административными судами, именуются juge­ments, а решения, принимаемые административными апелляционными судами и Государственным советом, - arrêts (постановления). Для удоб­ства ссылок решения обычно обозначают по имени заявителя с указанием даты.   ·  Основные решения и постановления публикуются в различных юриди­ческих журналах - сборниках. Одним из наиболее авторитетных является «Сборник Лебона» (Recueil Lebon), который выходит с начала XIX в.   ·  Решения административных судов могут быть изменены в порядке апелляции и кассационного обжалования.   ·  Немало проблем возникает на этапе исполнения решений администра­тивных судов. Сложность здесь состоит в том, что в решении по админист­ративному спору принудительное исполнение допускается лишь в отношении частных лиц. Администрацию же нельзя принудить к исполнению ре­шения административного суда.   Административное право выработало систему гарантий исполнения су­дебных решений. Так, если лицо публичного права отказывается исполнить вынесенное в отношении него решение, судья при новом рассмотрении дела может обязать его выплатить компенсацию стороне, выигравшей про­цесс. Вторая система мер предусматривает наделение Государственного со­вета полномочием налагать штрафные санкции в случае неисполнения ад­министрацией судебного решения. За принятием такого решения заинтере­сованное лицо может обратиться в Государственный совет по прошествии шести месяцев со дня уведомления о судебном решении.
Германия Франция
Виды исков Административный спор
ЗоАС не содержит закрытого перечня возможных ад­министративно-правовых исков. В соответствии с абз. 4 ст. 19 Основного закона требуется полная административно-правовая защита, что обязывает административные суды принимать к рассмотрению любой администра­тивно-правовой иск, независимо от его конкретной формы.   В сфере индивидуальной судебной защиты нормы ЗоАС (§§ 42, 43) ре­гулируют иски об оспаривании, принуждении к исполнению и о призна­нии. Различие между видами исков проводится по их предмету, т. е. по ос­париваемому или требуемому действию администрации. С помощью иска об оспаривании можно подвергнуть судебной проверке обременяющий административный акт. Иск о принуждении к исполнению направлен на принятие административного акта. С помощью иска о при­знании может быть проверено в судебном порядке существование (или не­обходимость существования) некоего правоотношения.   Кроме того, в судебной практике находят применение общий иск об ис­полнении обязательства и иск о признании противоправным прекращенно­го административного акта.   В области судебно-правовой защиты от нормативных актов можно при­бегнуть к процедуре проверки действующих правовых норм (§ 47 ЗоАС). Административные суды проводят проверку административно-правового иска по двум моментам: его допустимости и обоснованности. В отношении допустимости иска проверяются формальные требования к нему: подсуд­ность дела административному суду, правильность выбора первой инстан­ции, обоснование иска нарушением собственных (субъективных) прав, со­блюдение предписаний о порядке предъявления иска, о сроках и порядке представительства. В отношении обоснованности иска происходит, напро­тив, содержательная проверка вопроса: нарушило ли действие или бездей­ствие администрации собственные права истца.   Иски об оспаривании и о принуждении к исполнению являются наиболее распространенными видами исков, рассматриваемых в административных судах Германии. Их необходимым условием является тот факт, что в осно­ве оспариваемого правоотношения лежит административный акт в смысле § 35 ЗАП. С помощью иска об оспаривании истец стремится прекратить действие некоего административного акта.   Целью же иска о принуждении к исполнению является, напротив, принятие соответствующего админист­ративного акта.   Обе указанные формы исков допускаются только в том случае, если исковое требование обосновывается нарушением собственных прав истца неким административным актом или отказом в его принятии. В Германии очень строго придерживаются принципа индивидуальности судебной за­щиты: судебно-правовая защита предоставляется не любому, а конкрет­ному лицу. Это означает невозможность, за некоторыми исключениями, предъявлять иски на основе нарушения только объективных правовых предписаний.   Уже при проверке допустимости иска суд должен ответить на вопрос, могут ли вообще - в соответствии с изложением дела самим истцом - быть нарушены его права. Применительно к иску об оспаривании, как правило, проблем не возникает, если истец сам является адресатом обременяющего административного акта, поскольку в этом случае, несомненно, его права могут быть нарушены. Проблемы обычно возникают при так называемых трехсторонних отношениях, когда один и тот же административный акт одновременно предоставляет одному гражданину определенную выгоду (например, разрешение застройщику на строительство), а другому (напри­мер, соседу) причиняет ущерб. В этих случаях третье лицо, не являющееся адресатом административного акта, должно детально описать ущерб, нане­сенный ему данным административным актом. До предъявления исков об оспаривании и о принуждении к исполнению должно быть проведено внутриадминистративное производство по воз­ражению (см. выше).   Возражение против административного акта или отказа в его принятии должно быть заявлено в течение одного месяца (§ 70 ЗоАС). В отношении решения по возражению также в течение одного месяца могут быть предъ­явлены иски об оспаривании или о принуждении к исполнению (§ 74 ЗоАС).   В § 75 ЗоАС предусмотрена возможность предъявления иска в том случае, если орган власти в течение трех месяцев не принял решение по заявлению о принятии административного акта или по возражению.   С помощью иска о признании можно выяснить в судебном порядке, существует ли данное (административное) правоотношение либо не явля­ется ли ничтожным данный административный акт. Этот иск имеет вспо­могательный характер, т. е. предъявляется только тогда, когда другие виды исков не могут привести к желаемой цели. При этом оправданность инте­реса истца в признании должна быть сильнее общей потребности в право­вой защите, которая наличествует при предъявлении любого вида исков. Такой подход должен предотвратить злоупотребления правом на предъяв­ление иска, когда потенциальные истцы могли бы подвергать судебной проверке всевозможные правоотношения без наличия на то обоснованного интереса.   Большинство административных правоотношений по-прежнему урегу­лированы при помощи административных актов, в отношении которых применимы иски об оспаривании или о принуждении к исполнению. Не случайно поэтому иск о признании имеет вспомогательный характер и не­часто встречается в судебной практике.   Видами исков являются также развитые судебной практикой общий иск об исполнении обязательства и иск о признании противоправным прекра­щенного административного акта.   С помощью общего иска об исполнении обязательстваадминистратив­ному органу может быть предъявлено требование о совершении действия или воздержании от его совершения, которые не связаны с принятием ад­министративного акта. В качестве примера можно указать на иск о выплате денежного пособия, если его выплата происходит не на основе админист­ративного акта. В отношении данного вида исков в решениях германских судов были разработаны требования, сходные с требованиями к искам об оспаривании или о принуждении к исполнению, но с одним важным отли­чием: в этом случае не должно проводиться внутриадминистративное про­изводство по возражению в качестве предпосылки допустимости иска.   Иск о признании противоправным прекращенного административного акта относится к случаям, когда в связи с истечением срока или по другой причине административный акт прекратил действие, но истец тем не менее имеет оправданный интерес в признании судом того факта, что данный административный акт был противоправным. Как и в случае иска о призна­нии, необходимо наличие весьма обоснованного интереса истца в уставов- лении судом этого факта, поскольку административный акт в силу своего прекращения уже не оказывает никакого правового действия. Судебная практика определила три (очень небольшие) группы случаев, когда интерес истца в признании противоправности прекращенного адми­нистративного акта вообще может быть оправдан: - опасность повторения; - интерес истца в реабилитации при грубом нарушении его основных прав; - подготовка процесса об ответственности должностного лица или ор­гана власти.   Согласно предписаниям § 47 ЗоАС в рамках так называемого производ­ства по контролю за действующими нормами возможна подача заявления в высший административный суд с целью проверки нормативных актов. Предметом рассмотрения в ходе производства по контролю за дейст­вующими нормами могут стать подзаконные нормативные акты, в то время как проверка парламентских законов является компетенцией Федерального конституционного суда и земельных конституционных судов. В любом случае подвергаться проверке могут только нормативные акты земель, а также нормативные акты, принятые в соответствии с предписаниями Строительного кодекса (планы застройки).   Таким образом, из этого производства исключены нормативные акты федеральных органов и подзаконные акты, принятые на основе феде­ральных законов. Такой подход объясняется прежде всего господству­ющим в германском административном праве убеждением, что истец должен сначала прибегнуть к индивидуальной правовой защите своих прав, в ходе которой также проводится проверка отдельных норматив­ных актов, поскольку они послужили правовым основанием актов адми­нистрации.   В порядке производства по контролю за действующими нормами про­верке могут быть подвергнуты только те нормы, которые непосредственно, т. е. без дополнительных действий со стороны государства, нарушают пра­ва и свободы граждан. В соответствии с абз. 2 § 47 заявитель должен обос­новать обращение в суд нарушением своих прав соответствующим предпи­санием. В данном случае, как и в случае исков об оспаривании и о принуж­дении к исполнению, допустимо предъявление только индивидуального иска. Кроме того, и любой административный орган имеет право подать соответствующее заявление.   Срок подачи заявления составляет два года после обнародования оспа­риваемого нормативного акта.   Высший административный суд обладает компетенцией объявить рас­сматриваемое предписание недействительным, и его решение подлежит опубликованию. Судебная практика выделила пять видов администра­тивных споров, подлежащих рассмотрению в судах административной юс­тиции:   1) в связи с превышением полномочий (contentieux de l'excès de pouvoir); 2) полный административный спор (contentieux de pleine juridiction); 3) по поводу толкования (contentieux de l'interprétation); 4) по поводу законности (contentieux de l'appréciation de légalité); 5) по поводу карательных мер (contentieux de la répression).   Наибольшее значение в судебно-административной практике имеют первые два вида споров.   1) Спор в связи с превышением полномочий   Заявитель в таком споре пре­следует цель доказать не нарушение его субъективных прав, а несоот­ветствие оспариваемого акта действующему законодательству, норме объ­ективного права (потому такой спор во французской юридической литературе иногда называют объективным спором - contentieux objectif). С по­мощью такого вида оспаривания решают задачу аннулирования админист­ративного решения.   Судебная практика выделяет несколько оснований для аннулирования оспариваемого решения:   ·  некомпетентность органа или должностного лица, принявшего ос­париваемое решение (такой орган взял на себя полномочия другого ад­министративного органа или вторгся в компетенцию законодательной или судебной власти, либо вовсе произошла узурпация власти - реше­ние принимается частным лицом, не имеющим административных пол­номочий); ·  нарушение норм материального права (содержание оспариваемого ак­та противоречит норме, имеющей высшую юридическую силу, - меж­дународному договору, закону и т. д.); ·  отсутствие мотивов или их незаконность (орган, принявший оспари­ваемое решение, совершил юридическую ошибку, т. е. решение мотиви­ровано нормой, которая не может служить его законным основанием, или фактическую ошибку - например, на государственного служащего наложе­но взыскание за проступок, которого он не совершал); ·  превышение власти (détournement de pouvoir), незаконность цели об­жалуемого решения (например, мэр запрещает фирме развернуть свой стенд на ярмарке не по соображениям безопасности, а для того, чтобы из­бежать конкуренции, или принимает решение о запрете раздеваться на пляже не по соображениям общественной морали (формальное основание), а для того, чтобы купающиеся пользовались платными муниципальными кабинками для переодевания). На практике случаи аннулирования админи­стративного решения в связи со злоупотреблением власти встречаются крайне редко, так как оказывается очень трудно доказать незаконность це­ли обжалуемого решения; ·  порок формы или процедуры (vice de forme ou de procédure) (напри­мер, акт, который в соответствии с Законом от 11 июля 1979 г. должен быть мотивирован, не содержит требуемой мотивировки или вместо процедуры экспроприациииспользована процедура реквизиции). Заметим, что нару­шение правил по форме и процедуре не всегда приводит к аннулированию административного акта, и нарушение несущественных формальностей не влечет за собой аннулирование акта.   Если суд не находит оснований для аннулирования акта, то принимает­ся решение об отклонении иска (décision de rejet de la requête). Если же в ходе судебного разбирательства такие основания устанавливаются, то судья выносит решение об аннулировании акта (décision d'annulation). Решение об аннулировании имеет абсолютную сипу судебного решения (l'autorité absolue de la chose jugée). Аннулирование акта имеет последствия erga omnes, т. е. по отношению ко всем - к заявителю, к любым другим ли­цам, к администрации, к суду, который на будущее оказывается связанным этим принятым решением (лишь законодательные органы считаются не связанными решением об аннулировании акта).   Решение об аннулировании носит ретроактивный характер. Это озна­чает, что незаконный акт аннулируется не только на будущее, начиная с даты принятия судебного решения, но теряет свое действие и в прошлом, с того дня, когда он был принят. Иными словами, аннулированный акт счи­тается никогда не существовавшим.   Чаще всего жалобы в связи с превышением полномочий подаются на действия муниципальной полиции, ущемляющие гражданские права, а так­же на государственных служащих. В последнее время увеличилось количе­ство таких жалоб на административные решения в области городской за­стройки и охраны окружающей среды, а также государственного сектора экономики.   2) Полный административный спор   Он возникает в связи с подачей в суд иска на действия властей, в котором заявитель доказывает, что имело место ущемление его законных прав и интересов, и просит восстановить его в этих правах путем осуждения ответчика - администрации. Такой адми­нистративный спор называется полным, поскольку при его рассмотрении судья имеет право не только аннулировать незаконный административный акт, но и применить некоторые санкции, чтобы удовлетворить требование заявителя. В этом состоит одно из основных отличий данного вида спора от спора в связи с превышением полномочий.   Сфера применения полного административного спора весьма обширна. В нее входят, например, споры:   ·  в области административной ответственности (дела по компенсации, позволяющие заявителю добиться возмещения убытков, причиненных ему администрацией в связи с общественными работами, строительством об­щественных сооружений); ·  в области административных договоров; ·  пенсионные (по делам гражданских и военных государственных слу­жащих); ·  по вопросам налогообложения (оспаривание базы налогообложения, расчета суммы налога и т. п.); ·  по вопросам выборов (споры, касающиеся организации выборов - вы­движения кандидатур, определения границ округов и т. п.); ·  по вопросам работы опасных или вредных предприятий, представ­ляющих угрозу для здоровья граждан, окружающей среды и т. д.; ·  по вопросам ветхих строений; ·  по некоторым частным вопросам (например, о смене фамилии).   В некоторых случаях (если спор связан с незначительной суммой ком­пенсации) административный суд разрешает заявителю самому выбрать вид обжалования. Заявитель либо возбуждает дело об обжаловании по процедуре полного спора, требующей значительных судебных издержек, но в случае успеха гарантирующей восстановление заявителя в его нарушенных правах, либо возбуждает дело о превышении власти, которое не обременит его сущест­венными финансовыми издержками, но и не обеспечит ему восстановление в нарушенных правах (в случае, если дело будет выиграно заявителем, он добьется лишь отмены оспариваемого акта).   Итак, полномочия административного судьи при вынесении решений по полному административному спору включают: 1) право аннулировать незаконный административный акт; 2) право наложить санкции на администрацию: обязать ее выплатить компенсацию; установить имущественные обязательства, по которым от­вечает администрация; вынести решение о расторжении или аннули­ровании административного договора; объявить недействительным из­брание кандидата; предписать освободить помещение; освободить от уп­латы налога и т. д.   Полный судебный спор, несмотря на сопровождающие его высокие су­дебные расходы, весьма распространен в практике французской ад­министративной юстиции. Связано это, прежде всего, с тем, что этот вид оспаривания представляет собой единственный способ добиться вынесения решения о выплате администрацией денежной компенсации. Кроме того, некоторые административные споры (споры по налогообложению, по ре­зультатам выборов и др.) могут быть рассмотрены с применением только этой процедуры. В перечисленных случаях, даже если заявитель ограни­чился требованием аннулировать административный акт, не ставя вопрос о какой-либо компенсации, возбуждается дело об обжаловании с полным судебным решением.   Судебное решение при полном административном споре обладает от­носительной силой (autorité relative), т. е. его действие распространяется лишь на тяжущиеся стороны. Исключением из этого правила являются полные споры при обжаловании результатов выборов.   *** К иску о принуждении к исполнению обязательства (Источник: Koch, «Reform des Verwaltungsrechtsschutzes in Frankreich», NVwZ 1998, S.1260)   Этот вид иска, направленный на принуждение администрации к изданию административного акта, был введен во Франции недавно. Новые реформаторские законы, в основе которых лежит идея ускорения административной процедуры, ведут к значительному расширению правовой защиты в административном праве Франции. Впервые гражданин вправе обратиться к судье административного суда с соответствующим - недопустимым ранее – заявлением, на основании которого судья может обязать административный оран к совершению определенных действий. Это новшество нашло во Франции широкую поддержку населения и было сразу отмечено как «сенсация», «культурная революция» и «отказ от старых табу» - в духе традиций, берущих свое начало еще во времена Французской Революции. И действительно, отношения административного судопроизводства и администрации были поставлены на совершенно новую основу. В первом же году действия этого закона административное судопроизводство стало активно пользоваться своими новыми полномочиями. Расширились возможности правовой защиты. По своему действию новые правила приближаются к немецкому судебному решению по иску о принуждении органа к изданию административного акта. Тем самым был сделан еще один шаг в сторону нивелирования различий в административных системах европейских стран.

 





sdamzavas.net - 2020 год. Все права принадлежат их авторам! В случае нарушение авторского права, обращайтесь по форме обратной связи...