Главная Обратная связь

Дисциплины:






Модели регионализации в Европейском Союзе. Инструменты региональной политики ЕС



Инструменты региональной политики ЕС

Европейский союз располагает широким набором финансовых инструментов для проведения региональной политики. Нуждающиеся в помощи территории и категории населения могут пользоваться безвозмездными субсидиями структурных фондов. В настоящее время Европейский Союз имеет несколько инструментов для проведения региональной политики: Европейский фонд регионального развития (ERDF), Европейский социальный фонд (ESF), Европейский сельскохозяйственный фонд (EAGGF) и Финансовый инструмент ориентации рыболовства (FIFG). Кроме того, специальный Фонд единства поддерживает проекты в сфере экологии и транспорта в тех странах, где ВВП ниже 90% от среднего по ЕС. Странам, находящимся в процессе вступления в ЕС, в 2004-2006 гг. помощь предоставляется через два новых фонда: Инструмент структурной политики для подготовки к вступлению (ISPA) – созданного для фининсирования проектов в чфере транспорта и окружающей среды, а также Специальную программу для подготовки к вступлению для сельского хозяйства и сельского развития (Sapard).

Политика сплочения Евросоюза не только способствует сокращению региональных различий, но также налаживает отношения партнерства между ЕС, странами-членами, местными властями и частным сектором с целью выработки стратегий развития для решения задач на уровне всего Сообщества. В этой связи практикуется система принятия трехсторонних контрактов и соглашений договоренностей между ЕС, странами-членами и региональными властями, с целью определения ролей и полномочий этих трех административных уровней в планируемой региональной политике.

Каждые 5-7 лет проводятся реформы региональной политики. Очередная реформа будет проводиться в 2013 году. В ходе реформы 1988 года были утверждены современные принципы работы структурных фондов:

- предметная и территориальная концентрация усилий

- многолетний программный подход

- партнёрство властей на всех уровнях

- дополнительность финансового вклада ЕС – использование средств фондов в дополнение к национальным ресурсам, но не вместо них.

В результате последней реформы 2006 года деятельность фондов в 3 направлениях:

- «Конвергенция». Содействие развитию территорий с низким уровнем благосостояния.

- «Конкурентоспособность». Для благополучных стран – помощь, территориям со структурными трудностями.

- Развитие человеческого капитала. Борьба с безработицей.

Модели регионализации в Европейском Союзе

Регионализация — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях. Преимуществами регионализации с точки зрения поддержки демократического процесса выступают:



- расширение возможностей для регионального эксперимента, а это важный аспект процесса реформирования общества;

- существенный объем полномочий регионов позволяет им дистанцироваться от центра при необходимости;

- политический регионализм способствует сокращению дистанции между региональной политической элитой и рядовыми гражданами и тем самым дает последним дополнительные каналы для участия в политической жизни.

В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском союзе можно выделить следующие:

Ø регионализация /децентрализация как попытка модернизации политических систем, которая всегда опирается на особые национальные традиции; попытка предоставить регионам более ши­рокое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутреннего развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации;

Ø как попытка выживания современных государств-наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный уни­версальный иерархический подход «сверху вниз»;

Ø как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политических прав регионов;

Ø как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов.

Рассмотрим более подробно модели регионализации в некоторых государствах — членах Европейского союза — Италии, Франции, Испании, Великобритании.

1. Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнительную власть (правительство) во главе с президентом региона. Согласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, политика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей части деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обладает правом наложить вето на любое решение региональной ассамблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политических систем итальянские регионы не имеют прямого представительства в национальном парламенте.

В последние годы итальянские регионы показывают растущее желание и способности формулировать и артикулировать свою новую роль в итальянском политическом процессе. Однако надо учитывать, что итальянские регионы — это искусственные конструкции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ[14].

Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, которые воспринимают региональные выборы как некую стадию национальной политической конфронтации, где специфические ре­гиональные вопросы практически не играют роли в ходе предвыборной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. А если регионы полити­чески слабы, то они, соответственно, слабы и в формулировании и проведении собственной политики.

К середине 1970-х годов по всем регионам Италии избиратели и местная элита выступали активными сторонниками региональных реформ[15]. С 1980-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно изменения их роли в национальном политическом процессе. Первое важное предложение «регионального фронта» было озвучено в 1991 г. в декларации «К новому статусу региона». Предложение включало:

Ø требование расширения полномочий регионов;

Ø четкое разграничение полномочий между центром и регионами;

Ø прямое участие представителей регионов в законодательном политическом процессе на национальном уровне через палату регионов или парламентский комитет;

Ø расширение финансовой автономии регионов.

Предложение вызвало конфликт между центром и регионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, региональные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство. В это же время в регионах идет активное развитие нового класса региональных политиков.

Конфликты продолжались и в 1992—1993 гг. Регионы выступили с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референдума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хозяйства и туризма. Так, начало 1990-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причиной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбар­дии) на региональных выборах.

До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые не­посредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было несколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас регионы настаивают на установлении прямых контактов с институтами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, отношения устанавливаются скорее на стадии реализации политических решений, нежели на стадии принятия решений. Некоторые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университетов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских движений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.

Надо отметить, что северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лоббировании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей:

Ø чрезмерная роль национальных отраслевых министерств

Ø и парадоксальное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показывают серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если элиту северных регионов больше заботит принятие новых нормативных документов, то элиту южных регионов — распределение финансовых потоков.

Тем не менее, регионализация итальянской политики и общественной жизни в целом состоялась. При этом надо отметить, что «регион» вытеснил «провинцию» из политической иерархии стра­ны. Согласно результатам 20-летних полевых исследований Р.Патнэма новые региональные институты трансформировали местную политическую культуру, в свою очередь особенности этой культуры повлияли на функционирование политических институтов. В регионах очевидна тенденция к идеологической деполяризации и усиление прагматических ориентаций. Процесс дос­тижения консенсуса на региональном уровне стал гораздо более мягким и отлаженным, нацеленным на компромисс. Озабоченность «радикальным социальным обновлением» сменилась озабо­ченностью в отношении административной эффективности и профессионального уровня — произошла смена институциональных приоритетов[16]. Новые региональные институты 1970-1980-х гг. развивали и поощряли толерантность и прагматизм, нацеленность на конечный результат.

Еще одним важным итогом исследований явилась крепнущая аутентичность и автономия региональных институтов, что проявилось, в частности, в растущей независимости региональных советников от местных партийных лидеров, стремлении первых проводить собственную линию. В целом население и лидеры местных общин довольны доступностью и несравненно большей открытостью региональных администраций по сравнению с национальной. Однако имеются и крупные проблемы, связанные с недостаточной подготовленностью персонала, их непрактичными и несогласованными действиями[17]. Многократно отмечена управленческая некомпетентность региональных властей. Помимо этого, региональные реформы обострили диспропорции между Севером и Югом; реформы имеют разный эффект в этих частях страны.

В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Ре­гиональные институты относительно глубоко укоренились в Италии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями поли­тических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику». Италия не превратилась в федерацию, поскольку политический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, например, германских земель. Однако было справедливо отмечено, что различие унитарной и федеративной системы есть не дихотомия, но континуум. Утверждение общественной легитимности региональных институтов — это процесс, требующий определенного времени.

2. Во Франции система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно изменены по закону 1972 г., который создал систему региональных советов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские)[18].

Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г., до этих пор советы состояли из депутатов национального парламента и представителей от органов местного самоуправления данной территории. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гарантированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что политики предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправления, а не за позицию регионального уровня.

Несмотря на то, что во Франции процесс децентрализации имеет уже многолетнюю историю, исследователи отмечают слабость французских регионов. Их компетенции и финансовые ресурсы остаются недостаточными, регионы слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее, региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами.

Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы посредством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выборами[19]. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образование, профессиональное обучение. В задачи региона входит также стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона. Согласно закону 1986 г. региональные советы избираются по пропорциональной системе. Надо отметить, однако, что избирательные кампании практически не содержат региональных сюжетов, за исключением выборов в Бретани, Стране Басков, на Корсике.

Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях:

Ø центральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции;

Ø периферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии.

В этом отношении французский регионализм имеет общие черты с итальянским. Так же как и в Италии, периферийные регионы отличаются апатией, слабо участвуя в европейских политических дебатах. Парадоксально то, что периферийные регионы, получающие средства от фондов ЕС, отличаются тем не менее наибольшим равнодушием или даже враждебностью к европейской идее — фактически это оппозиция интеграции, выраженная в территориальной форме.

На национальном уровне регионы действуют как группа давления, прежде всего через своих наиболее авторитетных представителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Маститые региональные политики уступают место более молодым, имеющим меньшее влияние на центральное правительство. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной.

3. В Испании, в отличие от Франции, история распорядилась иначе: страна никогда не была исторически сложившимся централизованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Испанская история содержит периоды усиления и ослабления централизации. Так, первая современная Конституция Испании 1812 г. означала конец (по крайней мере, временный) исторического испанского регионализма, создав унитарный территориальный порядок и унитарное управление, разделив страну на пятьдесят провинций. Конституция первой Испанской Республики от 1873 г., существовавшая совсем недолго, напротив, превратила страну в федеративное государство, в котором семнадцать государств, среди которых Куба и Пуэрто-Рико, формировали испанскую нацию. Федеративное испанское государство состояло из трех уровней: муниципалитетов, регионов-государств и самой федерации — республики.

По мнению экспертов, первая республика оказалась столь недолговечной, в частности, потому, что слишком радикально разрешила проблемы территориального порядка. В 1876 г. новая Конституция восстановила централизованное государство в стране.

Первой Конституцией, удовлетворившей по крайней мере отчасти требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г. Согласно этому документу было создано так называемое интегральное государство, которое в целом имело унитарный характер, однако открывало возможность развития некоторой автономии для каталонской, баскской и галисийской территорий. Так, уже через год был принят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из-за начавшейся Гражданской войны 1936—1939 г.). После ее окончания режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства[20]. Конституция 1931 г. была, по сути, компромиссом между традиционным централизованным государством и автономистскими устремлениями отдельных частей страны. Государство Франсиско Франко было определено как «сообщество судьбы», государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государственная власть была организована строго иерархически снизу доверху.

Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. отличало стремление дать ответы на вызовы регионализма; Основной закон страны предоставил возможность не только отдельным, но всем территориям получить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии.

Новая модель территориального устройства получила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано всеми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, ограничиваясь лишь списком полномочий и определяя два возможных пути достижения автономии: быстрый, предусмотренный для исторических регионов и позволяющий сразу получить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

Таким образом, в Испании всегда в той или иной мере наличествовал политический и культурный регионализм, всегда существовали особые исторические территории. История страны есть в данном отношении история колебаний, подвижек между централизмом и регионализмом.

 

В 1983 г. Конституционный суд страны официально назвал Испанию «государством автономий», с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным. Так, Томас Рамон Фернандес Родригес называл свою страну «унитарным региональным государством», это название ясно отражает достигнутый в Испании компромисс между концептами унитарного государства и политическими амбициями регионов.

4. В англосаксонских странах процесс перераспределения властных полномочий носит название деволюции[21]. В Великобритании, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределению полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шотландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Термин получил широкое распространение в конце 1970-х гг., когда впервые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволюции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были проведены в 1999 году.





sdamzavas.net - 2020 год. Все права принадлежат их авторам! В случае нарушение авторского права, обращайтесь по форме обратной связи...